오충현의 무방비 생태계 | ② 생태계 서비스 지불제 확산, 기업의 생물다양성 공시(TNFD) 활용
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- 5월 9일
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2025-05-07 오충현
생태계 서비스 지불제 확산과 기업의 생물다양성 공시(TNFD) 활용에 대해 설명한다. 우리는 현재 생태계 서비스 지불제가 정부나 지자체가 지불하게 되어 있는데, '산림 공익지불제'처럼 보호 구역에 토지 소유만으로도 지불이 되게 제도를 갖춰야 한다. 기업 경영에서 탄소 배출량를 지표로 하는 TCFD를 넘어, 생물다양성 정보 공개 제도인 TNFD를 적극 도입해야 한다.
오충현 교수는 서울시립대학교 조경학과에서 학사, 석사, 박사 학위를 받은 환경생태학자로, 도시와 자연의 접점을 회복하는 생태복원 전문가이다. 서울시 도시계획국에서 환경 보전 업무를 수행한 뒤 2004년부터 동국대학교 바이오환경과학과 교수로 재직 중이다. 주요 연구 분야는 도시생태계 복원, 보호지역 관리, 생물다양성 보전, 생태계서비스 증진이며, 생태복원공학, 환경영향평가, 환경계획학 등 실천적 과목을 강의한다. 국립공원위원회, 생물권보전지역 한국위원회, 산림복지위원회 등 공공 위원회 활동도 활발히 해 왔다. 2021년 한국환경생태학회 제18대 회장, 2022년 한국사찰림연구소 제6대 소장을 역임했고, 저서로는 『환경생태학』, 『자연자원의 이해』, 『산림과학 개론』, 『숲과 삶』 등이 있다. 「새만금 농생명용지 생태계서비스 연구」 등 다수의 정책·계획형 논문을 통해 지속가능한 생태 기반 도시를 제시하고 있다.
생태계 서비스는 인간이 자연 생태계로부터 얻는 직간접적인 혜택을 의미한다. 이는 식량, 물, 목재와 같은 물질적 자원뿐만 아니라 기후 조절, 수질 정화, 생물다양성 유지, 심미적 만족감과 같은 비물질적인 혜택까지를 포괄하는 넓은 개념이다. 수렵시대 인류는 자연이 주는 다양한 혜택을 무상으로 얻을 수 있었다. 하지만 농경의 발달로 정착 생활이 시작되면서 인류는 자연으로부터 얻는 자원을 무상으로 얻지 못하고, 자연을 관리하는 다양한 노력을 통해 얻게 되었다. 과학 문명이 발달한 현대에는 자연적으로 유지되던 꿀벌들의 수정 활동이나, 숲이 주는 공기 정화와 같은 효과들을 많은 비용과 노력을 기울여야 얻을 수 있게 되었다. 결국 산업화 과정에서 인간이 훼손한 생물 다양성을 돈과 노력을 투자해서 보전하지 않으면 자연이 주는 혜택을 무상으로는 얻기는 곤란한 시대가 된 것이다. 이처럼 인간이 생물다양성을 지키기 위해 노력한 결과로 얻을 수 있는 자연이 주는 서비스가 생태계 서비스이다.
생태계 서비스의 역사
생태계 서비스의 개념이 명확하게 정의되고 논의되기 시작한 것은 비교적 최근이지만, 인간이 자연으로부터 혜택을 얻는다는 인식은 오래전부터 존재해 왔다. 1970년대에 환경경제학자들을 중심으로 자연의 기능에 대한 사회적 가치가 논의되기 시작했다. 1990년대, 영국의 환경경제학자인 Costanza 등이 생태계 서비스의 경제적 가치를 정량화하려는 시도를 시작하면서 생태계 서비스가 주목받기 시작했다. 2000년 UN이 새천년 생태계평가(Millennium Ecosystem Assessment, MA)를 진행하고 2005년 그 보고서를 발간하면서 생태계 서비스 개념은 국제적으로 널리 알려지고, 환경보전을 위한 정책 결정의 중요한 고려 사항으로 자리매김하게 되었다. 이 보고서에서는 생태계 서비스를 공급 서비스, 조절 서비스, 문화 서비스, 지원 서비스의 네 가지 유형으로 분류했다.
생태계 서비스의 개념
생태계 서비스를 분류하는 방법은 다양하지만 일반적으로 UN의 새천년 생태계 평가(Millennium Ecosystem Assessment, MA)에서 구분한 네 가지 방법이 가장 널리 이용된다.
공급 서비스(Provisioning Services)는 인간이 생태계로부터 직접 얻는 물질적인 산출물을 의미한다. 예를 들면 식량(농작물, 어류, 야생 동물), 담수, 목재, 섬유, 유전 자원, 약용 식물 등이다. 이를 경제적인 서비스라고도 이해할 수 있다.
조절 서비스(Regulating Services)는 생태계의 자연적인 조절 기능을 통해 인간에게 제공되는 혜택이다. 예를 들면 기후 조절(탄소 흡수, 온도 조절), 대기질 정화, 수질 정화, 홍수 조절, 질병 조절, 토양 침식 방지, 꽃가루 전달 등이 이에 해당된다. 일종의 환경 유지 서비스라고 할 수 있다.
문화 서비스(Cultural Services)는 인간이 생태계로부터 얻는 비물질적인 혜택으로, 문화적, 심미적, 정신적 가치를 포함한다. 예를 들면 여가 및 관광, 심미적 경험, 영감, 교육, 종교적 또는 문화적 중요성 등이다.
마지막으로 지원 서비스(Supporting Services)는 다른 모든 생태계 서비스가 원활하게 제공될 수 있도록 기반을 제공하는 서비스이다. 예를 들면 토양 형성, 영양 순환, 일차 생산, 생물다양성 유지 등이다. 지원 서비스는 지지 서비스 등으로 표현하기도 하는데 다른 서비스와는 달리 우리 눈에 잘 보이지 않는 특징을 가지고 있다.
이와 같이 네 가지로 구분되는 생태계 서비스는 인간의 삶과 복지에 필수적인 다양한 혜택을 제공한다. 생물다양성을 보전되지 않으면 원활한 생태계 서비스 제공에 어려움이 생기게 되므로, 생물다양성을 지속가능하게 유지하기 위한 다양한 노력이 필요하다.
생태계 서비스는 다소 생소한 개념일 수 있지만 2024년 환경부가 전국 17개 광역지자체 거주 국민을 대상으로 시행한 생태계 서비스 만족도 조사 결과를 보면 49%가 만족 또는 조금 만족하는 것으로 나타났다. 지역별로는 세종시가 1위(69%), 2위 제주(63%), 3위 경남(59%), 4위 강원(58%), 5위 전남(57%) 순으로 나타났다. 거주지 인근에 필요하다고 생각하는 생태계 서비스에 대해서는 1위 공원·산림 등 자연 공간 이용(21%), 2위 탄소 저감(19%), 3위 폭염 대응(17%), 4위 식량 및 물 등의 공급(14%), 5위 홍수·산사태 등 방지(10%), 6위 대기 조절 및 미세먼지 저감(9%) 등의 순서로 나타났다. 생태계 서비스 개념에 대한 인지도는 66%의 국민이 들어본 적이 있거나, 어느 정도 알고 있음, 자세히 알고 있는 것으로 조사되어 개념에 대한 인지도가 비교적 높게 나타났다.
생태계 서비스 지불제
생태계 서비스 지불제(Payments for Ecosystem Services, PES)는 생태계 서비스를 제공하는 토지 소유자, 지역사회 또는 관리자에게 해당 서비스의 가치에 상응하는 보상을 제공하는 환경 정책이다. 이는 생태계 보전 활동을 장려하고, 생태계 서비스의 지속가능한 관리를 촉진하기 위해 도입되었다.
생태계 서비스 지불제는 생태계 서비스를 제공받는 사람들이 이 서비스(깨끗한 물, 탄소 흡수, 생물다양성 유지 등)가 경제적, 사회적으로 중요하다는 가치를 인정하는 것을 통해 진행될 수 있다. 또한 생태계 서비스의 혜택을 누리는 주체(개인, 기업, 정부 등)가 해당 서비스의 유지 및 개선에 필요한 비용을 부담해야 한다는 수혜자 부담 원칙을 인정하는 것이 필요하다.
비용 지불은 생태계 보전 활동에 참여하는 주체에게 서비스를 제공받는 사람들이 비용을 제공하는 것이다. 이를 통해 생물다양성을 지속시키기 위한 토지 이용 및 관리를 유도할 수 있다. 다만 아직까지도 많은 국민들은 깨끗한 공기나 맑은 물에 대해 무상으로 공급받을 수 있는 것이라는 인식이 강하다. 그래서 선뜻 이와 같은 서비스에 비용을 지불하는 것을 어색해 할 수 있다. 하지만 이런 혜택들이 무상으로 주어지는 것이 아니라 누군가의 산림이 잘 유지됨으로써, 우리들이 혜택으로 깨끗한 공기나 맑은 물을 공급받고 있다는 인식의 전환이 필요하다. 이를 통해 산림 소유자에게 내가 지불하지 않더라도 세금 등을 통한 적정한 비용 지원이 필요하다는 인식이 필요하다. 이것이 생태계 서비스 지불제 시행을 위한 기본적인 전제이다.
우리나라에서는 2019년 생태계 서비스 지불제가 ‘생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률’에 최초로 도입되었다. 이 법에서는 정부가 생태계 서비스의 체계적인 보전 및 증진을 위하여 토지의 소유자ㆍ점유자 또는 관리인과 자연 경관 및 자연 자산의 유지ㆍ관리, 경작 방식의 변경, 화학물질의 사용 감소, 습지의 조성, 그밖에 토지의 관리 방법 등을 내용으로 하는 계약을 체결하거나 지방자치단체의 장에게 생태계 서비스 지불제 계약의 체결을 권고할 수 있도록 하였다.
'산림 공익지불제' 등 토지 소유 자체만으로도 비용 지급 필요
우리나라의 생태계 서비스 지불제는 생태계 서비스 제공을 받는 국민을 대신하여 정부 또는 지방자치단체가 비용을 지불하는 방식이다. 우리나라 제도는 생태계 서비스를 제공하는 토지를 가지고 있는 모든 사람에게 비용을 지불하는 것이 아니라 이 토지를 관리하는 일정한 행위에 대해서만 계약을 통해 지원하도록 하는 지불 방식을 취하고 있다.
다만 생태계 서비스 지불제가 우리보다 먼저 시행된 미국 등을 살펴보면 행위에 대한 지원뿐만 아니라 토지소유 자체만으로도 지원하도록 하는 제도를 가지고 있다. 많은 보호지역의 토지들은 일정한 보전 활동을 하는 것보다 그 자체를 자연스럽게 그대로 유지하는 것이 생물다양성 보전과 생태계 서비스 증진에 도움이 되기 때문이다.
따라서 우리나라 역시 아무런 활동을 하지 않는 경우에도 그것이 생물다양성 보전에 긍정적인 활동이라고 해석하여 토지주들에게 토지 소유 자체만으로도 비용을 지급하는 제도 개선이 필요하다. 다만 이를 시행하기 위해서는 일정 활동 없이 토지를 소유하는 것만으로도 비용을 지원받는 것에 대한 국민적인 공감대 형성이 필요하다.
2024년 산림청에서는 '산림 공익지불제'를 통해 보호지역 등의 토지를 소유한 산주들에게 특별한 행위가 없더라도 해당 산림이 가지는 공익적인 효용을 고려하여 비용을 지불하고자 하는 제도의 입법을 추진하였다. 하지만 여러 반대에 부딪혀 법제화에 이르지 못했다. 앞으로도 이 제도를 추진하기 위한 안정적인 예산 확보와 이해관계자들의 인식 공유 등 다양하고 많은 노력이 필요하다.
우리나라 생태계 서비스 지불제는 아직 초기 단계이지만, 그 중요성은 점차 강조되고 있다. 앞으로 명확한 법적 기반 마련, 투명하고 공정한 지불 기준 설정, 기업의 비용 제공 등을 포함한 안정적인 재원 확보, 효율적인 제도 운영 및 관리 체계 구축, 이해관계자 간의 적극적인 소통과 협력 등을 통해 이 제도의 실효성을 높여나가는 것이 필요하다.
생물다양성 공시(TNFD)
생물다양성과 생태계 서비스 증진을 위한 활동은 일반 시민과 정부의 영역만은 아니다. 오히려 현대에는 기업의 역할이 가장 중요하다고 볼 수 있다. 다행스러운 것은 기업의 ESG 경영영 차원에서 생물다양성과 생태계 서비스에 대한 고려가 활발하게 진행되고 있다는 점이다.
생물다양성과 생태계 서비스를 고려한 ESG 경영 활동을 평가할 수 있는 수단으로 최근 부각되는 것이 생물다양성 공시(TNFD: Taskforce on Nature-related Financial Disclosures) 제도이다. TNFD는 기업과 금융기관이 기업 경영으로 인해 발생하는 자연 관련 위험과 기회를 평가, 관리, 공시할 수 있도록 하는 국제적인 제도이다. 기후변화 관련 재무정보 공개 태스크포스(TCFD: Task Force on Climate-related Financial Disclosure)의 성공에 힘입어 탄소 배출처럼 생물다양성과 생태계 서비스 증진을 기업 경영과 연계하고자 도입되었다.
2020년 7월, 유엔개발계획(UNDP), 유엔환경계획 금융이니셔티브(UNEP FI), 세계자연기금(WWF), 글로벌 캐노피(Global Canopy) 등 4개 국제기구의 지원으로 TNFD가 출범했다. 2023년 9월에는 TNFD 최종 권고안이 발표되었다. 2025년 1월 현재, TNFD는 50개 이상의 지역에서 500개 이상의 조직이 연간 지속가능성 보고 활동의 일부로 TNFD 권고안을 사용하고 있다. 2025년 4월, 국제회계기준(IFRS: International Financial Reporting Standards) 재단과 TNFD는 자연 관련 재무 정보 공개를 위해 협력을 공식화하는 합의를 발표했다. 이를 통해 기업의 생물다양성 공시는 앞으로 더욱 활성화될 것으로 기대된다.
TNFD의 권고안은 기후 관련 재무 정보 공개 태스크포스(TCFD)의 네 가지 핵심 요소(지배구조, 전략, 위험 관리, 지표 및 목표)를 기반으로 하며, 생물다양성 손실의 직접적 요인과 같은 자연 관련 개념 및 정의를 사용한다. 이를 위해 TNFD는 LEAP이라고 하는 자연 관련 문제 식별 및 평가를 위한 방법을 사용한다. 이것은 Locate(자연과의 상호 작용 위치 파악), Evaluate(자연에 대한 의존성 및 영향 평가), Assess(자연 관련 위험 및 기회 평가), Prepare(중요한 문제에 대한 대응 및 보고 준비)의 4단계로 구성된다.
TNFD는 앞으로 기업 경영으로 인해 발생하는 자연에 대한 부정적인 영향을 줄이고 긍정적인 영향을 증가시키는 데 크게 기여할 것으로 예상된다. 하지만 탄소 배출량이라는 단순한한 지표를 중심으로 하는 TCFD와는 달리 TNFD는 생물다양성 보전이라고 하는 매우 복잡한 지표를 검토해야 하는 특징이 있어서 아직은 극복해야 할 과제들이 많다. 하지만 생물다양성 보전을 통한 생태계 서비스 증진이라고 하는 목표 달성을 위해 많은 기업들이 참여할 수 있도록 정부 차원에서 이를 제도화하고 검증하기 위한 지속적인 노력이 필요하다.
자연을 무상으로 이용할 수 있다는 생각을 버려야 할 때가 되었습니다