핵심과제 ① 2035 '국가 온실가스 감축 목표(NDC)'와 연동된 '지역 감축 목표' 재설정
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2035 국가 온실가스 감축 목표(NDC)가 확정되면서 지방정부의 탄소중립 기본계획도 다시 점검해야 할 시점이 됐다. 2024년 제출된 시·도 기본계획은 2030 NDC와 연동돼 있다. 이번 6·3 지방선거 후보자들은 2035 목표까지 반영한 지역 감축 목표와 실행 계획을 공약에 담아야 한다. 유권자는 지역의 탄소 배출 구조에 따른 부문별 감축표, 연도별 실행표, 예산표를 확인해야 한다. 국가 목표가 실제 감축으로 이어지는가는 지방정부의 목표와 실행에 달려 있다.
2026-05-08 김사름 기자
[편집자 주]
6·3 지방선거를 앞두고, 지방정부 탄소중립 선언 이후 5년 동안의 흐름을 4주에 걸쳐 정리한다. ① 2026.5.08 ‘탄소중립을 위한 지방정부의 핵심과제 ② 2026.5.15 ‘탄소중립을 위한 지역주민 거버넌스 구축 전략' ③ 2026.5.22 ‘탄소중립기본법 이전과 이후의 지방정부 책임과 의무’ ④ 2026.5.29 ‘17개 시·도별 탄소중립 성적표’ 등이다. 유권자들이 후보자들의 기후공약에서 무엇을 확인해야 하는지, 후보자들이 지방정부의 법정 책임을 어떻게 공약으로 구체화하고 있는지 살펴볼 수 있도록 하기 위함이다.
'국가 온실가스 감축 목표(NDC)에 연동된 지역 감축 목표 설정해야
한국의 2030 '국가 온실가스 감축 목표(NDC)'는 2018년 대비 40% 감축이다. 배출량으로는 2018년 727.6백만톤CO₂e에서 2030년 436.6백만톤CO₂e로 줄이는 목표다.
그러나 2025년 11월, 정부는 2035 NDC를 새롭게 확정했다. 2035년까지 2018년 순배출량 742.3백만톤CO₂eq 대비 53~61% 감축하겠다는 목표다. 배출량으로 환산하면 2035년 순배출량은 348.9백만톤CO₂eq에서 289.5백만톤CO₂eq 수준이다.
'국가 온실가스 감축 목표(NDC)'는 국가가 정하지만 실제 감축은 지역에서 실현된다. 건물의 에너지 사용을 줄이고, 대중교통과 전기차 전환을 추진하고, 폐기물을 줄이며, 지역 재생에너지를 늘리는 일은 지방정부의 기후 행정이다. 6·3 지방선거이 후보자는 국가 감축 목표에 연동된 지역의 감축 목표를 답할 수 있어야 한다.
후보자의 공약이 이미 제출된 기본계획과 충돌하지 않아야
전국 17개 광역지자체는 2024년 5월 제1차 시·도 탄소중립·녹색성장 기본계획을 제출했다. 당시 환경부는 이 계획을 “각 지자체가 지역의 현장 여건과 시도민의 의견을 반영하여 탄소중립 정책을 기획하고, 지방 탄소중립 녹색성장위원회의 심의를 거쳐 마련한 지역의 탄소중립 행동 지침”이라고 설명했다.
대다수 지자체는 국가 목표와 연계해 2018년 대비 2030년까지 약 40% 이상의 온실가스 감축 목표를 제시했다고 밝혔다. 지방정부 기본계획은 2030 NDC와 국가 탄소중립 기본계획의 틀 안에서, 지역 배출 구조와 지역 여건을 반영해 만든 법정 지역계획이다. 후보자가 새 공약을 내놓는다면, 이미 제출된 시·도 기본계획과 충돌해서는 안 된다.
2035 NDC 새로 확정, 지방정부도 새로운 탄소중립 실행 목표 수립해야
문제는 2024년 시·도 기본계획이 2030 NDC와 국가 기본계획의 틀 안에서 수립됐다는 점이다. 2025년 11월, 2035 NDC가 새로 확정되었기 때문에 이번 지방선거에 나선 후보자들은 2035 목표에 맞춘 새로운 지방정부의 탄소중립 실행 계획이 필요하다.
후보자는 최소한 기존 기본계획을 2035 NDC 기준으로 다시 설정하고 2030년까지 줄일 것, 2035년까지 구조를 바꿀 것, 임기 4년 안에 착수할 것을 하나씩 나누어 제시할 수 있어야 한다.
광역 후보와 기초 후보의 답은 달라야 한다
광역단체장 후보는 시·도 전체의 감축 경로를 제시해야 한다. 광역 교통, 산업단지, 재생에너지 입지, 시·군·구 지원 체계, 광역 예산 배분이 핵심이다. 광역은 지역 전체의 판을 짜야 한다.
기초단체장 후보는 생활권 실행 사업을 제시해야 한다. 공공건물, 생활 폐기물, 마을 교통, 주민 참여형 재생에너지, 도시숲과 같은 현장 사업이 핵심이다. 기초는 주민이 체감하는 사업을 실행해야 한다.
지역별 감축률이 다르다는 것은 공약도 달라야 한다는 뜻이다. 산업도시는 산업·전력 수요와 연계된 감축 전략이 필요하고, 대도시는 건물과 교통 중심의 감축 전략이 필요하다. 농촌 지역은 농축산, 산림, 재생에너지 입지, 흡수원 관리가 함께 다뤄져야 한다.
지역별, 부문별, 연도별, 예산 등의 목표와 실행 계획과 매년 점검 가능하게
탄소중립 목표는 크게 다음 네 가지 표로 정리돼야 한다.
첫째는 배출구조에 따른 지역 배출표다. 우리 지역의 배출이 건물에서 많은지, 수송에서 많은지, 산업단지에서 많은지, 폐기물에서 많은지 먼저 분석해야 한다. 배출 구조를 제시하지 않은 탄소중립 공약은 깡통 공약이다.
두 번째는 부문별 감축표다. 건물, 수송, 폐기물, 에너지 부문에서 각각 무엇을 줄일 것인지 있어야 한다. 예를 들어 건물 부문은 공공건물 에너지 효율 개선, 노후 민간건물 리모델링, 신축건물 기준 강화로 나눌 수 있다. 수송 부문은 대중교통 확대, 전기버스 전환, 보행·자전거 인프라, 물류 차량 전환으로 나눠야 한다. 폐기물 부문은 생활 폐기물 감량, 재활용률 제고, 소각·매립 감축으로 구체화해야 한다.
셋째는 연도별 실행표다. “2030년까지 감축”이 아니라 2026년에는 무엇을 시작하고, 2027년에는 어느 예산을 붙이며, 2028년에는 어떤 지표로 점검할 것인지 구체적으로 제시해야 한다. 지방정부는 매년 추진상황을 점검하는 체계 안에 들어와 있다. 공약도 매년 점검 가능한 구조여야 한다.
네 번째는 예산표다. 재원 없는 감축 목표는 실행하지 않겠다는 말과 같다. 후보자는 국비, 지방비, 기금, 민간투자를 어떻게 연결할 것인지 설계를 보여 주어야 한다. 건물 효율 개선, 대중교통 전환, 재생에너지 확대는 예산이 없으면 움직이지 않는다.
자기 지역 기본계획을 아는가, 국가 목표에 맞춰 지역 실행 계획을 짜고 있나
이미 각 시·도와 시·군·구에는 탄소중립 기본계획이 있고, 매년 추진 상황을 점검하는 절차도 있다. 유권자가 확인해야 하는 것은 후보자가 자기 지역의 기본계획을 이해하고 있는지, 국가 감축 목표를 지역 실행 계획으로 바꿀 준비가 되어 있는가다.
가장 먼저 후보자에게 확인해야 하는 것은 우리 지역의 배출이 건물, 수송, 산업, 폐기물, 에너지 중 어디에서 많이 발생하는가이다. 지역 배출 구조를 말하지 못한 채 내놓는 탄소중립 공약은 실행 대상을 특정하지 못한 공약이다.
다음은 목표와의 연결성이다. 2024년 제출된 지방정부 기본계획은 2030 NDC와 연결돼 있다. 여기에 2035 NDC가 새로 확정된 만큼, 후보자는 기존 기본계획을 어떻게 보완할 것인지 밝혀야 한다. 2030년까지 줄일 것과 2035년까지 바꿀 것을 구분하지 않은 공약은 장기 목표와 임기 내 실행계획을 연결하지 못한 공약이다.
유권자는 후보자에게 “임기 안에 어느 부문에서 얼마를 줄일 것인가”를 물어야 한다. 공공건물 에너지효율 개선인지, 대중교통 전환인지, 생활 폐기물 감량인지, 지역 재생에너지 확대인지가 분명해야 한다. 사업명만 나열하는 것이 아니라 감축량, 담당 부서, 추진 연도, 예산이 함께 제시돼야 한다.
마지막으로 확인해야 하는것은 공개와 검증이다. 지방정부는 매년 추진 상황을 점검해 결과보고서를 제출해야 한다. 후보자는 이행 상황을 주민에게 공개할 것인지, 결과보고서 제출 전에 부문별 이행률과 예산 집행률을 설명할 것인지 답해야 한다.
탄소중립 공약은 선거 때 발표하는 문장이 아니라, 매년 시민이 확인할 수 있는 약속이어야 한다. 2035 NDC는 국가 목표다. 그러나 그 목표가 실제 감축으로 이어질지는 지방정부 실행 계획에 달려 있다. 이번 지방선거에서 탄소중립 공약은 “하겠다”는 문장이 아니라, 지역 배출표와 감축표, 그리고 공개 가능한 이행표로 제시돼야 한다.
정부, 2035년까지 '온실가스 53~61% 감축안' 의결
NDC(Nationally Determined Contribution)는 2015년 파리협정에 따라 5년마다 각국이 스스로 결정해 발표하는 국가 온실가스 감축 목표다. 우리나라는 2035년까지 지난 2018년 대비 53~61% 줄이는 안으로 확정됐다.
대통령 직속 '2050 탄소중립녹색성장위원회'는 국가 기후위기 대응과 탄소중립 이행을 위한 주요 정책·계획을 심의하고 그 이행에 관한 사항을 점검·평가하는 민관 합동 심의 의결기구다. 현재는 '국가기후위기대응위원회'로 이름이 바뀌었다.
김민석 총리는 "올해는 녹색 전환과 재생에너지 확대 등 탄소중립 사회로의 본격적인 도약과 2030 NDC 달성을 위해 매우 중요한 시점"이라고 밝히고, "책임 있고 실현 가능한 2035 온실가스 감축 목표 수립과 제4차 계획기간 국가 배출권 할당 계획 수립이 중요하다"고 강조했다.
정부는 2035 국가 온실가스 감축 목표(NDC)안과 제4차 계획기간 국가 배출권 할당 계획안, 제3차 계획기간 국가 배출권 할당 계획 변경안, 제1차 기후·기후변화 감시 및 예측 기본계획안, 2024년 정책과제 이행점검 결과 등을 보고했고, 위원회는 분과위 등을 통해 사전에 검토한 내용을 바탕으로 다양한 논의를 거쳐 모두 원안대로 의결했다.
2035년 국가 온실가스 감축 목표안 UN에 제출
2035년 국가 온실가스 감축 목표는 파리협정에 따라 각국이 스스로 온실가스 감축 수준을 정해 국제연합(UN)에 제출해야 한다. 정부는 2035 NDC 수립을 추진했고 2035 NDC를 2018년 순배출량(7억 4230만 톤CO2eq) 대비 2035년 53%~61%를 감축하는 것으로 정했다.
이는 기후위기 대응의 시급성과 IPCC(기후변화에 관한 정부 간 협의체) 권고, 지난해 8월 헌법재판소 헌법불합치 결정 취지, 미래 세대 감축 부담, 산업계 여건 등을 종합적으로 고려한 목표이다. 온실가스 다배출 제조업 중심의 산업구조와 감축기술의 실현 가능성 등을 고려해 산업부문 감축 목표는 2018년 대비 24.3% 감축 수준으로 완화하되, 감축기술 개발을 위한 정부 지원을 확대하고 전환금융 도입 등 전폭적인 지원으로 산업의 체질 개선을 추진할 계획이다.
단일 목표로 제시했던 지난 2030 NDC와 달리 기술 진보 등 미래 불확실성 등을 고려해 EU, 호주, 브라질, 캐나다 등 주요국과 같이 범위 형태로 감축 목표를 수립했다.
하한 목표는 배출권거래제 등 규제와 연동된 목표로 설정하고, 상한 목표는 정부 지원 대폭 확대, 혁신적 기술개발, 산업체질 개선 등을 전제로 우리나라가 나아가야 할 방향과 미래 세대 요구를 반영할 수 있도록 설정했다.
이번 2035 NDC 수립에는 기준연도와 목표연도의 배출량을 순배출량으로 통일했고 최신의 통계 기준(2006 IPCC 지침)을 적용했다.
2035 NDC 달성을 위한 부문별 주요 감축 목표를 보면 전력 부문은 에너지고속도로 구축 등 전력망을 확충해 재생에너지 보급을 확대하고, 석탄 등 화석연료 발전을 줄여나가 2018년과 2024년 대비 68.8%, 59.6%~75.3%, 67.9% 감축한다.
산업 부문은 강도 높은 혁신 지원을 바탕으로 연·원료의 탈탄소화, 공정의 전기화, 저탄소 제품 생산 확대 등으로 2018년과 2024년 대비 24.3%, 16.7%~31.0%, 24.0% 감축한다.
건물 부문은 제로에너지건축과 그린리모델링 확산, 열 공급의 전기화로 2018년, 2024년 대비 53.6%, 44.5%~56.2%, 47.7% 감축한다.
수송 부문은 전기·수소차 보급 확대, 내연차 연비 개선, 대중교통 활성화 등으로 2018년, 2024년 대비 60.2%, 59.7%~62.8%, 62.3% 감축한다.
제4차 계획기간 국가 배출권 할당 계획안
제4차 계획기간(2026~2030) 국가 배출권 할당 계획안은 제4차 계획기간 온실가스 배출권거래제에 적용할 배출허용총량과 유상할당 비율 등 구체적인 내용을 담고 있다.
현재 배출권 시장은 역대 최고 수준의 잉여량으로 역대 최저 수준 배출권 가격이 지속되어, 시장원리에 따른 감축 유인을 촉진하는 제도의 본래 목적을 달성하지 못하고 있다는 비판을 받아왔다.
발전 부문의 유상할당 비율은 2030년 50%로 높이되, 이행 여건을 고려해 단계적으로 상향했다. 정부는 유상할당 상향에 따라 증가된 수익금을 전액 기업의 탈탄소 전환을 지원하는 사업에 활용하는 등 지원을 확대해 나갈 방침이다.
이어서, 철강·석유화학·시멘트·정유·반도체·디스플레이 등 수출 비중이 높은 대부분의 업종(산업부문의 95%)은 국제경쟁력을 고려해 100% 무상할당을 유지하고, 그 외 산업 등 발전 외 부문(5%)은 감축기술 상용화 시기 등을 고려해 현행 10%에서 15%까지만 확대한다.
이에 따라 4차 계획기간의 배출권 중 실질적으로 무상으로 할당되는 비율은 89% 수준이다. 4차 계획기간의 배출허용총량은 2030 NDC 목표와 3기 배출권 잉여상황을 고려해 모두 25억 3730만톤을 설정하고, 2030년 목표배출량 수준까지 선형감축경로를 적용해 2030 NDC를 달성할 수 있도록 했다.
또한, 배출권거래제 제4차 기본계획(2024년 12월)에 따라 배출허용총량 내에 시장안정화예비분 8528만 톤을 설정해 이번부터 도입하는 한국형 시장안정화예비분 제도(K-MSR) 운영에 활용한다. 이를 통해 배출권 시장가격이 급등·급락하지 않고 안정적으로 형성되도록 해 기업의 감축 투자 안정성을 확보할 수 있도록 한다.
제1차 기후·기후변화 감시 및 예측 기본계획 수립
제1차 기후·기후변화 감시 및 예측 기본계획은 기후·기후변화 감시 및 예측 등에 관한 법률에 따라 기후과학 기반의 탄소중립과 기후위기 대응 정책 지원을 위해 관계 부처 합동으로 수립했다.
수립한 기본계획을 통해 우리나라에 적합한 대기 중 온실가스 농도, 기온, 강수량 등 100여개 핵심 기후변수를 선정하고, 위성, 선박, 항공기 등을 활용한 3차원 입체 관측체계를 구축해 감시·관측을 강화해 국제 수준의 기후 감시 체계를 갖추어 나갈 계획이다.
이어서, 일상이 되어버린 기후 재난에 효과적으로 대응하기 위해 10년 후까지 예측하는 국가기후예측시스템을 개발하고, 일관성 있는 기후변화 정책 수행을 위해 100년 후까지를 전망하는 국가 기후변화 표준 시나리오를 생산해 보다 확장된 기후정보 서비스를 제공한다.
특히, AI를 활용한 기후 예측 기술 고도화로 사회 각 분야의 기후위기 적응 지원을 강화할 계획이다.
또한, 식량, 질병, 홍수, 가뭄 등 국민생활과 밀접한 기후변화 영향에 대한 감시 및 예측을 강화하고, 주요 농수산물과 임산물 등의 작황 및 산불, 산사태 등 산림 재난에 대한 감시·예측 기술을 개발해 관련 정보의 공동활용 체계를 구축한다.
국가 기본계획 2024년도 이행 점검 결과
탄소중립기본법에 따라 제1차 국가 탄소중립·녹색성장 기본계획(2023년 4월)의 체계적인 이행을 위해 추진 상황을 해마다 점검하고 있다. 위원회는 점검위원을 73명에서 189명으로 보강하고 탄소중립이행책임관 회의로 이행 점검 결과를 부처에 사전 공유해 정책 환류를 강화했다.
국가 기본계획 2024년도 이행 점검 결과를 종합해 보면 경제·사회 전 분야에서탄소중립·녹색성장 정책을 점진적으로 이행하고 있는 것으로 평가되었다.
해상풍력 경쟁입찰 로드맵 발표(2024년 8월), 제로에너지건축물 인증제도 통합(2024년 8월), K-패스(대중교통비 환급지원) 제도 시행(2024년 5월), 전국 17개 시·도 탄소중립·녹색성장 기본계획 수립(2024년 4월) 등을 추진했다.
다만, 2030 NDC(국가 온실가스 감축목표) 달성을 위해서는 재생에너지 보급 확대와 에너지 전환 정책의 가속화가 필요한 것으로 나타났다. 우리나라 재생에너지 발전 비중(9%)은 OECD 평균(34.4%) 대비 여전히 낮아 태양광, 풍력 등 재생에너지 확대가 긴요한 상황이다.
무공해차 보급은 목표(누적 103만 대) 대비 72.8%(누적 75만 대) 수준으로 보급 확대를 위한 개선 정책이 요구된다. 위원회는 이행 점검 결과로 나타난 개선·보완 필요 사항에 대해 소관 기관에 전달해 정책을 개선하도록 하고 그 결과를 지속해서 확인·점검할 계획이다.
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