연재기획 3 | 탄소중립기본법 이전과 이후,지방정부의 법정 책임 | ③ 각 지방 기본계획은 제출 완료
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각 지방정부가 제출한 탄소중립 기본계획은 지역별 기후 정책의 출발점이다. 2024년 5월 전국 17개 광역지자체는 제1차 시·도 탄소중립·녹색성장 기본계획을 제출했고, 226개 기초지자체도 2025~2034년 계획기간의 기본계획을 수립했다. 이 계획은 지역의 배출 구조와 감축 목표, 실행 사업, 재정 계획, 이행 점검 체계를 담아야 하는 법정 계획이다. 기본계획서는 지역의 기후 정책 교과서이자, 후보자의 공약을 검증하는 첫 번째 기준이다.
2026-05-22 김사름 기자
[편집자 주]
6·3 지방선거를 앞두고, 지방정부 탄소중립 선언 이후 5년 동안의 흐름을 4주에 걸쳐 정리한다. ① 2026.5.08 ‘탄소중립을 위한 지방정부의 핵심과제 ② 2026.5.15 ‘탄소중립을 위한 지역주민 거버넌스 구축 전략' ③ 2026.5.22 ‘탄소중립기본법 이전과 이후의 지방정부 책임과 의무’ ④ 2026.5.29 ‘17개 시·도별 탄소중립 성적표’ 등이다. 유권자들이 후보자들의 기후공약에서 무엇을 확인해야 하는지, 후보자들이 지방정부의 법정 책임을 어떻게 공약으로 구체화하고 있는지 살펴볼 수 있도록 하기 위함이다.
기본계획서는 지역의 기후 정책 교과서
탄소중립 기본계획은 지방정부가 자기 지역의 배출 구조를 어떻게 보고 있는지, 어떤 부문에서 감축하려는지, 어떤 사업에 예산을 붙이려는지 보여 주는 행정 책임 문서다.
2024년 5월, 전국 17개 광역지자체는 ‘제1차 시·도 탄소중립·녹색성장 기본계획’을 제출했다. 지방정부 기본계획은 중앙정부 계획을 분산 배정하는 것이 아니어야 한다. 지역의 배출 구조와 산업 구조, 교통 체계, 건물 상태, 농축산 여건, 산림과 흡수원, 재난 위험이 반영되어야 한다.
대도시의 기본계획과 농촌의 기본계획이 달라야 하는 이유다. 산업단지가 많은 지역과 산림이 많은 지역의 감축 전략도 달라야 한다. 기본계획서는 지역의 기후 정책 교과서다. 그 안에 지역이 어디에서 배출하고, 어디에서 줄일 수 있으며, 어떤 사업을 먼저 해야 하는지가 들어 있다.
관리권한 배출량을 봐야
지방정부 기본계획에서 가장 먼저 봐야 할 것은 ‘관리권한 배출량’이다. 지역 전체 배출량 가운데 지방정부가 정책 수단으로 직접 관리하거나 영향을 줄 수 있는 배출량을 뜻한다. 모든 배출량을 지방정부가 곧바로 줄일 수 있는 것은 아니기 때문이다.
17개 시·도 기본계획은 2018년 기준 관리권한 배출량을 316.601MtCO₂e로 제시한다. 이는 총배출량의 43%에 해당한다. 2030년 목표 배출량은 181.3MtCO₂e다. 이 숫자는 지방정부의 책임을 보여 준다. 국가 배출량 전체를 지방정부가 모두 책임질 수는 없지만 건물, 수송, 폐기물, 도시 계획, 지역 에너지, 흡수원, 기후 적응과 연결된 부분은 지방정부 정책의 영역이다.
지방정부 기본계획이 제대로 작성됐다면, 적어도 이 관리권한 배출량이 무엇이고 어느 부문에서 줄일 수 있는지가 분명해야 한다. 지역의 전체 배출량과 관리권한 배출량을 구분하지 못하면 실현 가능한 감축 공약을 만들기 어렵다. 줄일 수 없는 영역까지 과장해서 약속하거나, 실제 지방정부가 관리할 수 있는 영역을 놓치는 일이 생긴다.
기초지자체 계획이 중요해
광역 계획만으로는 충분하지 않다. 실제 집행은 기초지자체에서 이뤄지는 경우가 많다. 건물 리모델링, 생활폐기물 감량, 대중교통 개선, 자전거·보행 인프라, 도시숲 조성, 침수 취약지 정비, 폭염 대응, 농업 용수 관리 등은 주민 생활권에서 실행된다. 226개 기초지자체 기본계획은 2025~2034년 계획기간으로 수립됐다.
2018년 기준 기초지자체 신규 총배출량은 718.3MtCO₂e이고, 관리권한 배출량은 310.0MtCO₂e이다. 평균 감축률은 42%지만, 지역별 2030 감축률은 20~50%로 차이가 있다. 이 차이는 지역 여건이 다르기 때문이다.
산업 도시, 농촌, 대도시, 산촌, 해안 지역의 배출 구조는 같지 않다. 어떤 지역은 산업 배출이 크고, 어떤 지역은 건물과 수송의 비중이 높다. 농축산과 폐기물이 중요한 지역도 있다. 흡수원 관리가 핵심인 지역도 있다. 지방정부는 자기 지역 기본계획 안에서 감축 여지가 큰 부문을 찾아야 한다. 건물인지, 수송인지, 폐기물인지, 농축산인지, 흡수원인지 확인해야 한다.
기본계획은 지역 기반 위에서 점검되어야
탄소중립기본법 제정 이후 지방정부 계획 체계가 마련된 것은 긍정적 변화다. 탄소중립 계획과 이행 체계가 구축됐고, 정책 실행 주체가 명확해졌으며, 지자체별 여건을 반영할 수 있는 기반이 생겼다는 것이다. 중앙정부 가이드라인 중심의 계획이 되지 않도록 지역 특성을 반영하고, 실질 재정 계획과 자율 목표 설계가 이루어지려면 지역 안에서 철저한 점검이 필요하다.
점검 항목 | 점검 내용 |
배출 구조 | 우리 지역의 주요 배출 부문은 무엇인가 |
관리권한 | 지방정부가 직접 줄일 수 있는 배출량은 얼마인가 |
감축 목표 | 2030 NDC와 정합적인가 |
실행 사업 | 부문별 사업이 구체적인가 |
재정 계획 | 예산과 재원 조달 방안이 있는가 |
담당 부서 | 어느 부서가 책임지는가 |
이행 점검 | 매년 점검하고 공개할 수 있는가 |
시민 참여 | 주민과 시민사회가 참여하는 구조가 있는가 |
기본계획의 핵심은 실행성이다. 목표와 사업 목록에 따른 예산과 담당 부서가 분명해야 한다. 지역 특성은 언급되지만 실제 사업은 중앙정부 지침을 반복하는 데 머무를 수 있다. 시민 참여를 말하지만 공청회 수준에 그칠 수 있다.
2035 NDC와 연결시켜야
지방정부 기본계획은 2035 NDC를 기준으로 보완이 필수다. 2035 NDC 달성과 연동해 2030 NDC 달성을 위한 국가 실행 계획을 고도화하고, 지방정부 역할과 권한을 강화해야 한다. 특히 광역 간 협력 체계, 강화된 이행 점검, 지자체의 NDC 실행 감시 장치, 국가 온실가스 인벤토리와 지자체 인벤토리의 정합성 제고가 필요하다.
민선 9기 지방정부는 2030년까지 감축 실적을 만들어야 할 뿐 아니라, 2035년까지 이어지는 감축 경로도 다시 설계해야 한다. 중앙정부와 지방정부가 감축 기여도, 목표 대비 부합성, 에너지·산업·건물·수송·폐기물·흡수원 등 공동 지표를 가지고 실행해야 한다. 원전 발전 비중, 신재생 발전 비중, 배출권거래제 배출량 기준 달성률, 그린 리모델링률, 저탄소차 전환율, 생활폐기물 재활용률, 산림 흡수량 등이 지표가 될 수 있다. 기본계획에 지표를 반영해 수정해야 한다. 기본계획은 고정된 문서가 아니다.
인벤토리가 맞아야 한다
기본계획의 출발은 배출량 통계다. 통계가 흔들리면 계획도 흔들린다. 지자체 온실가스 인벤토리 고도화와 중앙-지역 거버넌스 구축이 중요한 이유다. 온실가스종합정보센터(GIR)가 발표하는 지역 인벤토리와 배출량 갱신 차이, 지자체별 감축량 통계 필요, 기초계획 이행 점검 인벤토리 구조 정비, GIR과 광역지자체 연계, 통계 체계 개선이 필요하다. 결과보고서와 감축인지 예산서가 신뢰성을 가지려면 필수적이다.
지역의 온실가스 인벤토리가 어떻게 산정되는지, 어떤 부문에서 갱신이 필요한지, 기초지자체 단위 통계가 얼마나 정확한지가 중요하다. 탄소중립 기후 정책은 데이터에서 시작한다.
규제와 지원 정책이 동시에 이루어져야
기본계획이 단순한 사업 목록을 넘어 실제 감축을 이끌려면 목표 관리와 규제, 인센티브가 함께 가야 한다. 지역 재생에너지 목표관리제, 건물 온실가스 총량제 등의 규제가 있다면 지원도 동시에 있어야 한다.
예를 들어 건물 부문 감축을 하려면 공공 건물 에너지 효율 개선만으로는 부족하다. 민간 건물의 에너지 사용을 줄이기 위한 지원과 규제가 필요하다. 재생에너지 확대도 마찬가지다. 목표만 세워서는 안 되고, 입지 갈등을 줄이는 절차, 주민 참여형 사업, 계통 연계, 이익 공유 구조가 함께 설계되어야 한다.
지방정부 기본계획은 감축 목표를 달성하기 위해 어떤 규제를 만들고, 어떤 인센티브를 주고, 어떤 지원을 할 것인지 담겨 있어야 한다.
부서별 사업별 예산과 조직을 연결시켜야
지방정부 기본계획은 사업별 예산, 일정, 담당 부서, 감축 효과, 이행 점검 방식이 함께 제시돼야 한다. 탄소중립 기본계획은 환경부서만의 계획이 아니다. 건물은 건축·주택 부서와 연결된다. 수송은 교통 부서와 연결된다. 폐기물은 자원 순환 부서와 연결된다. 재생에너지는 에너지 부서와 연결된다. 흡수원은 산림·공원·하천 부서와 연결된다. 기후 적응은 재난, 복지, 농업, 보건 부서와 연결된다. 계획을 세웠더라도 자체 예산이 부족하고, 중앙정부 의존도가 높으며, 담당 부서와 전문 인력이 부족하면 실행은 약해질 수밖에 없다.
기본계획에는 이 연결이 보여야 한다. 어느 부서가 무엇을 맡고, 예산은 어디에서 나오며, 몇 년 안에 어떤 성과를 낼 것인지 제시돼야 한다. 그렇지 않으면 기본계획은 행정문서로 남는다.
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