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이창재ㅣ충북대학교 산림치유학과 초빙교수ㅣ국가산림정책의 수립과정과 실행 구조

최종 수정일: 3월 28일




 

국가산림정책의 수립과정과 실행 구조


  

안녕하십니까? 방금 소개받은 충북대학교 초빙교수 이창재입니다. 날이 좀 쌀쌀해졌는데, 와 주셔서 감사드립니다. 먼저 기후 숲 생태를 전문으로 하는 미디어 플래닛03이 창간돼서, 산림 쪽에서 일해 온 저로서는 반갑고 또 감사합니다. 창간하자마자 숲 아카데미를 열어 준 일도 감사드립니다. 저도 이렇게 여러분들께 강연할 기회를 얻게 되었네요. 저는 30년 넘게 산림청에서 근무해 왔습니다. 그래서 나라에 항상 감사하면서 살고 있습니다. 저한테 이런 주제를 준 것도 아마 그 때문인 듯합니다.

제목만 보면 산림정책학 같은 느낌입니다. 저도 학교 때 배웠는데, 이제는 산림학과에서도 중요한 과목 중 하나입니다. 이거를 어떻게 1시간 반 안에 녹일까 생각이 많았습니다. 시간이 충분치는 않지만 정책이나 정책의 구성 요소들을 나름대로 녹여보겠습니다.

숲 아카데미의 대주제가 “미래 한국의 숲을 말하다.”입니다. 그래서 가능하면 역사적 흐름이나 정책의 전개 과정을 말하려고 합니다. 미래 한국의 숲은 이제 여러분들이 이야기해야 합니다. 저는 그동안 해 온 것을 소개하고, 여러분들은 고민하고 토론해서 새로운 모습을 만들어가면 어떨까 싶습니다.

     

     

I. 국가와 산림

     

1. 문명, 국가 그리고 숲

국가산림정책이라고 해서 국가와 산림을 첫 장으로 잡아봤어요. 막상 해 보니, 나름 의미가 있고 연구자들도 꽤 많더라고요. 소제목을 “문명, 국가 그리고 숲”으로 잡았습니다. 프랑스 외교관이었던 샤토 브리앙이 얘기했던, “문명 앞에 숲이 있었고 문명 뒤에 사막이 남는다.”라는 말은 꽤 알려졌습니다. 문명은 어쨌든 사람들이 모이고, 이 사람들을 통치하는 권력이 생기고, 사람들이 살 영토가 필요합니다. 이게 국가의 3요소입니다. 그래서 국가와 산림에 “문명, 국가 그리고 숲”을 제목으로 잡아도 되겠다고 싶었습니다.

결론적으로 인류 문명이 발생한 이후 지구 산림의 반이 사라졌다고 합니다. 여기 보시는 게, 세계식량농업기구(FAO)에서 2020년 발표한 지구상 육지 면적 중 산림 면적입니다. 면적 비율로 30~32%가 되고요. 그걸 아마 2배하면 숲이 약 80억ha 정도 있다고 추정합니다. 2009년 세계자원연구소에서 추정한 건데, 2015년 다른 학자의 연구를 보니, 본수로 지구의 그 나무를 계산해서 문명 이후에 얼마나 사라졌나를 추정한 분이 있더라고요. 그 분은 46%가 사라졌다고 합니다. 대체로 문명이 발응하면서 나무든 숲이든 반이 사라졌다고 생각할 수 있습니다.

숲의 서사시(A Forest Journey)』의 저자인 존 펄린(John Perlin)은 메소포타미아부터 고대 그리스, 로마, 서유럽, 미국까지 목재가 없었으면 저런 문명이 없었다고 말합니다. 로마나 그리스를 다녀오신 분들은 알겠지만, 온통 돌하고 벽돌만 있었잖아요. 토마스 베리 신부는 우리 시대가 생태문명 시대로 전환 되어야 한다고 강조하죠. 지난해에 『토마스 베리 평전(Thomas Berry)』(파스카)이 나왔더라고요.

토마스 베리는 역사 시대를 세 가지로 구분했습니다. 첫 번째가 샤머니즘 시대입니다. 신석기 시대로 농경의 시작된 때입니다. 지금으로부터 1만2000년 전 정도 되고요. 지난주에 신원섭 교수가 말했던 것 같이 원시 인류는 지구상에 600만년 전에 나왔고, 호모 속은 250만년 전, 우리 현재와 비슷한 호모 사피엔스는 20만년 전에 나왔습니다. 농경이 1만2000년 전에 시작되는데, 그 전에 인간과 숲은 참 평화로운 관계를 유지하면서 살았던 거죠. 말 그대로 수렵 채취를 하며 자연과 공생하며 살았는데, 농경을 시작하면서 문제가 됩니다. 농사를 지으려면 일단 농지가 필요합니다. 농경이 시작되었다는 것은 정착했다는 겁니다. 집을 지을 땅이 필요합니다. 문명에 필요한 나무의 제일 큰 역할은 연료고 그 다음으로 건축제입니다.

농경을 시작하고 고전 문명이 돌아가면서 철기 시대로 나아가고, 고대 국가들이 탄생합니다. 보다 많은 사람들이 모이고, 그러다 보니 연료로써 목재와 건축재가 더욱 필요했습니다. 인간이 살아가면서 철, 금, 은은 다 재련이 필요하잖아요? 돌에서 녹여내는 걸 그 당시에는 석탄이 없으니, 숯 아니면 할 수가 없었어요. 로마 시대에 벽돌을 많이 썼거든요. 석회석도 다 열이 필요했습니다. 로마 유산 중에 하나가 유럽 쪽에 아직도 많이 남아 있는 대중 목욕탕입니다. 이게 얼마나 많은 나무를 썼겠습니까?

이렇게 산업문명으로 넘어가죠. 그전에도 많이 쓰는 게 배, 즉 함선입니다. 영국 사람들이 미국으로 넘어갈 적에 그냥 신대륙 개척했다고만 생각하는데, 존 펄린의 책에서는 수많은 목재 때문에 갈 수 있었다고 말합니다. 미국 독립전쟁의 이면에도 나무가 없었으면 그렇게 안 됐을 거라는 얘기입니다. 대체로 목재는 인간의 문명을 지탱한, 찬양받지 못한 영웅이었습니다.

     

1-1. 산림훼손, 산불, 홍수

파타고니아 출판사에서 존 펄린(John Perlin)의 『숲의 서사시(A Forest Journey: The Role of Trees in the Fate of Civilization)』(2023)을 냈는데, 기존에 나온 책의 증보판입니다. 지난주에 플래닛03 사설이 파타고니아 기업을 다뤘는데, 매우 반가웠어요. 거기 쓰셨듯이 파타고니아 같은 기업이 많았으면 좋겠습니다. 파타고니아의 “1% for the Planet”, 매출액의 1%를 모아서 지구를 살리는 데 기여하겠다는 말인데, 현재 많은 기업들도 참여하고 있습니다. 이 책을 증보한 배경이 있어요. 파타고니아 CEO인 이본 쉬나드(Yvon Chouinard)는 프랑스계 미국인인데, 등반과 어드벤처를 자주 하고 환경에 워낙 관심이 많은 분입니다. 이본 쉬나드가 이 책을 읽은 적이 있었는데, “환경위기의 아주 근원을 이해하는 좋은 책이다.”라고 평가했습니다. 다시 읽고 싶었지만, 오래되어서 구할 수 없었던 거예요. 그래서 출판팀에 증보를 요청한 것입니다. 이렇게 해서 존 펄린을 다시 접하게 되고 이렇게 증보판 책이 나온 것입니다.

저 책에서 제가 인상 깊었던 것은 중국과 인디아를 앞장에 다뤘다는 점입니다. 서구 중심 사고에서 벗어나, 동양을 먼저 고려하는 걸 볼 수 있습니다. 또, 숲이 가진 여러 공익적 기능을 상당히 강조합니다. 지구의 나이가 45억년 정도 되잖아요. 지구에 사람을 포함한 생명체가 살 수 있는 환경이 되는 데, 나무가 결정적인 역할을 했다는 거죠. 데본기의 아르케오프테리스라는 나무가 특히 이산화탄소를 많이 흡수해서 현재와 비슷한 대기 구조가 됐다는 것입니다. 책에는 페름기, 생물의 대멸종을 묘사합니다. 이 부분은 존 펄린이 쓴 것은 아니고 다른 학자가 썼는데, 산림에서 산불, 홍수 묘사를 보면 요새 우리 인류가 겪고 있는 것과 비슷합니다. 그 연구자의 취지도 그랬던 것 같아요. 페름기에 생물이 멸종한 배경에는 화산이 폭발하고, 용암이 많이 퍼져서, 지구 온도가 올라갔다는 등 여러 의견들이 있나 봅니다. 이산화탄소 농도가 올라갔다, 이것은 모든 사람이 동의합니다. 산림 훼손이 많아서, 산불이 많고 홍수가 자주 오고 해서 당시도 지구상 생물 중 90% 이상이 멸종했다는 걸 매우 강조합니다.

새로 나온 존 펄린의 『숲의 서사시』 표지를 파타고니아 홈페이지에 소개합니다. 세 번에 걸쳐서 책이 나왔는데, 부제목이 조금씩 다릅니다. 두 번째인 1989년 판은 ‘The Role of Wood’입니다. 표지 이미지를 보면, 나무는 목재 같은 것이고, Trees는 서 있는 느낌이 있잖아요. 결정적 차이는 첫 판은 ‘Development of Civilization’, 문명 발전에서 나무의 역할입니다. 첫 판 표지에서 보듯, 서 있는 나무가 인류 문명의 운명을 좌우할 것이라는 취지로 저는 읽었습니다.

     

1-2. 국제 산림패러다임의 변천

국제적으로 국가나 사람들이 산을 보는 시각이 어떻게 바뀌어 왔나를 말씀드리면, 여기 나와 있는 건 정책학 책이나 현재의 임학하는 분들이 생각하는 패러다임이에요. 물론 메소포타미아 문명 이후 5천년 전부터 지금껏 목재가 계속 부족했어요. 왕들은 목재 절약을 얘기하고, 숯 사용을 감시합니다. 이런 게 쭉 있었는데, 요즘은 패러다임이라고 보기보다는 부분적인 걸로 생각할 수 있습니다. 그러다가 본격적으로 18세기 독일에서 법정림 사상이 나왔어요. 말이 어려운데, 저희도 저렇게 배웠어요. 목재 생산을 지속가능하게 하자는 것입니다. 산림이 100ha가 있다면, 매년 2ha씩 잘라가는 겁니다. 이렇게 50년이 지나도 벌채할 수 있게 하자는 게 법정림 사상입니다. 우리에게서 지속가능한 개발이라는 말이 처음 나온 게 1987년입니다. 임업 쪽에서 처음 지속가능한 개발 개념이 나왔다고 말하는 사람들도 있어요.

1960년 시애틀에서, 숲 아카데미 첫 강의를 해 주신 이돈구 교수님이 회장을 맡았던, 세계산림연구기관연합회(IUFRO)에서 총회를 엽니다. 당시 주요 의제가 다목적 이용이었어요. 목재만 보지 말고 물, 휴양 등도 종합적으로 보자는 말입니다. 미국에서 다목적 이용법을 만들죠. 1992년에 여러분들이 잘 아는 리우 회의에서 ‘지속가능한 산림 경영’이라는 개념이 들어옵니다. 산림이 미래 세대까지 포함해서 사회, 경제, 생태, 문화, 정신적 소요까지 조화롭게 영향을 발휘할 수 있도록 관리해야 된다는 말입니다. 이후 모든 게 ‘지속가능한 산림 경영’의 개념에서 나올 정도로 기본 개념이 되었죠. 유엔에서 2030년까지 하자는 지속가능한 발전 목표도 이 개념입니다.

하나 말하고 싶은 거는 당시 세계 3대 환경협약이 채택이 됐잖아요. 이 협약은 구속력이 있어요. 회원국들이 서로 합의해 놓으면 그걸 지켜야 합니다. 기후변화 관련 협약을 많이 하잖아요. 그런데 산림의 경우에는 너무 의견차가 심해서 합의를 못 봤답니다. 간단해요. 선진국에서는 브라질이든 인도네시아 열대우림이든 나무를 베지 말고 지키라고 하고, 개도국에서는 베지 않으면 먹고살 게 없다는 것이지요. 지금도 기후변화 협약이나 국제 협상장에 가면 그 논리예요. 선진국은 ‘너희들 먼저 줄여라’, 개도국은 ‘아니 너희들은 옛날에 그거 먼저 다 베어 먹고 했는데, 왜 우리 못하게 하냐’라고 말합니다. 산림 원칙 성명에서도 이게 상당히 민감합니다. 그래서 FSC와 같이 민간 차원에서 자발적인 인증 제도를 도입한 것입니다. 정부 기관에는 지속가능한 산림 경영을 하기 위한 기준, 지표를 만들게 됩니다. 우리도 산림기본법에 이를 반영했습니다.

     

2. 한국 역대 왕조와 숲 - 스케치

그럼, 국내 상황은 어땠는지 간단하게 스케치해 보겠습니다. 생태환경을 역사로 연구하는 분들이 꽤 있어요. 『숲에서 만난 한국사』을 쓴 김용만 소장님(우리역사문화연구소)도 있고, 『조선의 생태환경사』를 쓴 김동진 교수님도 있습니다. 김동진 교수님은 조선 초기 장작 소비량을 갖고 당시 우리 산림의 상태를 추정합니다. 정확하지는 않아도 ha당 600㎥ 정도로 추정했습니다. 지금 우리나라에 그 정도로 된 곳이 있는데, 당시는 그 정도는 아닐 거예요. 아마 인공조림을 해서 잘 자란 데 정도일 것입니다. 대관령 가보신 분들은 소나무가 빡빡한데, 그 정도가 좀 못 되든지 할 것입니다. 그후로 일본에 병합될 때까지 급전직하로 줄어들고, 1972년 치산녹화하기 전 11㎥, 현재는 한 160~170㎥로 많이 늘어났죠.

적어도 8세기 통일신라 때부터 인구가 늘면서 숲이 줄고, 그럼 원시림도 많이 줄게 됩니다. 산림 분야 전문가가 아니어서 원시림 비율이 얼마인지는 정확하지 않습니다. 쉽게 보면 우리나라 숲은 다 2차림으로 보면 됩니다. 예전에 숲이 완전히 헐벗었고, 일제시대, 6⸱25전쟁 등 혼란기를 거치면서 다 헐벗었다가 이제 다시 좋아졌죠. 두 번째로 나온 1차림은 이제 원시림입니다. 대략 이렇게 보실 수 있습니다. 『숲에서 만난 한국사』, 『조선의 생태환경사』를 보면 재미있어요.

다 말할 수는 없지만, 임학과 나오신 박상진 교수님이 있습니다. 문화재청의 문화재 위원을 하고 고건축 관련해서 문화재 발굴에 많이 참여했습니다. 옛 자료를 토대로 『역사가 새겨진 나무 이야기』를 썼는데, 숯이 천년 왕국 신라의 쇄망의 빌미를 제공했다고 나옵니다. 통일신라 후기, 대략 880년에 헌강왕 이야기가 나옵니다. 헌강왕이 신하들과 얘기하면서 민가에까지 숯을 사용해서 밥을 해 먹고 난방한다는 말이 있습니다. 그 뒤로 10년이 지나면 후삼국시대의 견훤이니 양길, 궁예가 나타납니다.

칠레 이스터 섬의 모아이상도 똑같은 스토리입니다. 제레드 다이아몬드(Jared Diamond)가 『문명의 붕괴(Collapse: How Socities Choose to Fail or Succeed)』에 쓴 건데요. 산이 황폐해지면 일단 홍수가 쉽게 나서 토사 유출이 많아져요. 가뭄도 옵니다. 이렇게 몇 번 반복합니다. 그럼, 식량이 부족해지고, 배고프고, 사람들은 불만이 쌓입니다. 그러다가 식량 뺏으려고 전쟁하게 되면서 나라가 쇄망하게 됩니다. 당시 신라도 제레드 다이아몬드가 말한 상황이 똑같이 일어납니다.

이 사진은 황룡사9층목탑입니다. 뒤에 목조 건축에 대해 말하겠지만, 황룡사9층목탑은 선덕여왕 때 지었는데, 높이가 80여m입니다. 요즘으로 보면 30층이 약간 안 되지만, 상당히 높았죠. 현재도 기술로도 짓지 못할 겁니다. 당시에 저렇게 지을 수 있었다는 얘기는 산림자원이 꽤 풍부했다는 말이 됩니다. 박상진 교수의 책에 보면, 문화재 연구소에서 발굴해 보니 참나무라고 합니다. 참나무 숯이 참 좋지요. 참나무가 있다는 것은 숲이 아주 울창하다는 얘기입니다. 저희 표현으로 극상 상태입니다. 소나무 다음으로 참나무류가 자라면 극상 상태입니다. 당시 그만큼 숲이 좋았다가 통일신라가 융성하면서 숲을 제대로 관리하지 못했다는 말이 됩니다.

조선 전기까지 산림은 괜찮았는데 후기로 갈수록 엄청 황폐해집니다. 그림에서 빨간색 표시를 보면, 온돌과 화전이 참 많았습니다. 배재수 산림과학원 원장님의 책을 보면, 조선 후기, 17세기 19세기 초에 소빙기가 옵니다. 『조선왕조실록』에도 동해가 얼었다는 기록이 아홉 번이나 나옵니다. 경신대기근(1670년)이 있고 나서 인구가 100만명 넘게 줄었습니다. 당시 날씨가 추워졌으니 온돌이 엄청 보급됐다는 얘기가 됩니다. 조선 후기로 갈수록 사회가 문란해지잖아요. 조선왕조의 여러 시스템이 붕괴되어 백성들에게 세금을 많이 걷었습니다. 당연히 백성들은 배고파졌고, 세금을 피해서 산으로 들어가 불 놓고 곡식을 심었지요. 이렇게 화전이 엄청나게 늘어서 조선 후기의 산림은 황폐화됩니다. 당시 조선 팔도의 산이 다 그런 것은 아니겠지만, 상당히 황폐화되었죠. 이 상태가 거의 1960년대 말까지 이어졌다고 보면 됩니다.

     

3. 산림부국론 – 향산(香山) 현신규 박사(1911~1986)

현재와 같이 녹화된 숲은 언제 만들었을까요. 현신규 박사님이 생각납니다. 현박사님은 우리나라 임업의 아버지, 한국 임학의 태두라고 표현합니다. 우리나라 1호 임학박사라고 얘기했는데, 원래 이태리포플러, 리기테다소나무, 현사시나무와 같은 새로운 품종을 개발하는 육종학자였어요. 그 분야에서 세계적인 학자입니다. 현 박사님처럼 아주 깊게 연구하다 보면 철학이 생기는 것 같아요. 저는 이런 철학을 상당히 의미 있다고 봅니다. “산이 흥하고 나라 망한 적 없다.” “금과 은을 주고, 철학도 주는 게 나무다.” 당시 현 박사님이 무슨 글에 쓴 제목입니다. 안타깝게 저는 현 교수님의 강의를 못 들었어요. 제가 2학년에 올라갈 때 한 번 특강해 주었는데, 아마 저런 얘기를 했을 것 같아요. 제게 남는 건, 본인이 꼭 뜻이 있어서 임학을 한 것은 아닌데 임학을 선택한 것을 한 번도 후회한 적이 없다고 얘기했어요. 이런 철학이 뒷받침되었기 때문으로 봅니다.

당시 박정희 대통령이 수원에 있는 임목육종연구소에 방문했던 사진입니다. 어떻게 보면 치산녹화 당시 현 교수님은 박 대통령의 멘토와 같은 분입니다. 박 대통령에 대한 평가가 여럿 있지만, 객관적으로 치산녹화에 보여 준 리더십은 상당히 의미 있다고 평가할 수 있습니다. 어쨌든 그 노력으로 지금 우리 산림이 녹화가 됐으니까요. 박정희 대통령이 산림녹화에 뜻을 갖는데, 현신규 박사님의 철학이 반영되었다고 생각해 봅니다.

     

4. 국토녹화 그리고 K-산림정책

이제 우리가 국토녹화를 완성했습니다. ‘K-산림정책’이라고 표현했습니다. 우리는 300년 넘는 산림 황폐의 역사적 고리, 악순환을 끊어냈습니다. 국제기구나 국제사회에서 우리에게 상당한 찬사를 보냅니다. 개발도상국 중에 이렇게 헐벗은 산을 복구한 나라가 없어요. 다만, 한 가지 간과하지 말아야 할 것은 우리도 과거에 실패가 많았다는 것입니다.

1차 치산녹화 계획이 1973년이고, 1987년까지 2차가 있었는데 그전에는 실패가 많았습니다. 박정희 대통령 시기에 나름 중요한 법률들이 다 만들어집니다. 1961년 산림법, 1962년 사방사업법, 임산물 단속에 관한 법률, 국토녹화 입식 촉진법, 화전 정리에 관한 법률이 만들어지는데, 성과를 못 냈습니다. 당시에 실패했죠. 그러나 그 실패에서 멈춰버렸다면 지금은 없었겠죠. 저는 그 실패를 나름 평가해야 된다고 봅니다. 한국의 산림, 한국의 임업은 세계 어디 가서도 없어요. 우리와 같은 자연환경, 사회, 경제, 역사, 문화 여건을 가진 나라가 없잖아요. 아무리 그대로 갖다가 써도 적용이 안 돼요. 독일 산림 공부도 많이 하고 일본과 미국의 산림도 참고합니다만, 초기에 성과가 있을지 모르지만 결국 우리 숲에서는 작동하지 않는 거죠.

사진은 우리나라 최고의 인공조림 성공지인, 장성 편백숲입니다. 임종국 선생님이 이룬 것입니다. 이런 숲이 있어서 여기에 장성 치유의 숲을 일굴 수 있었고, 우리 한국산림복지진흥원의 ‘국립장성숲체원’이 생길 수 있었습니다. 우리나라 산림복지 정책이 좀 쎕니다. 이제 다른 나라에 그걸 이야기하게 되었죠. 이거는 우리 한국의 산림을 바탕으로 조성한 것입니다. 치산녹화를 해서 우리 숲의 나이는 이제 50년 정도됩니다. 베어 쓰게 된 나무들의 나이를 ‘벌기령(伐期齡)’이라고 하는데, 한 번 베고 나서 또 베는 게 잘 안 됩니다. 아직도 우리는 K-산림정책으로 우리 산림을 만들어가는 시점에 있습니다. 그래서 저는 ‘숲 아카데미’의 대주제인 ‘미래 한국의 숲을 말하다’가 상당히 의미 있다고 생각합니다.

용어들을 한번 살펴보실 필요가 있습니다. ‘숲’과 ‘산림’은 혼동해서 써도 별 문제가 없죠. 그런데 ‘산림(山林)’이라면 한자어이고 좀 딱딱하고, ‘숲’은 순우리말이라서 편안한 맛이 있습니다. 둘은 조금 차이는 있어요. ‘산(山)’은 상형 문자잖아요. 이 모양을 이룬 게 산이에요. ‘림(林)’은 나무 두 그루가 있듯이 숲입니다. 나무가 집단적으로 많이 모여 있으면 ‘숲’입니다. 숲은 평지에도 있고, 산에도 있습니다. 우리나라에서 산림이란 용어를 흔히 쓰는 것은 우리가 산이 많기 때문이라고 생각합니다. 미국이나 외국에서 ‘마운틴’과 ‘포레스트’는 천지 차이죠. 산이 많지 않고, 평지에 숲이 있는 나라들도 많아요. 우리나라는 법률 용어는 대부분 ‘산림’이에요. 단지 ‘도시숲’, ‘학교숲’은 주로 평지에 있으니 그냥 ‘숲’을 붙여주죠. ‘산지’는 산지관리법에도 보면, 경사진 땅입니다. ‘임야’는 지전, 전답이라 할 때, 그 임야입니다. 우리 사유림 소유권의 확립은 구한말 일본 사람들에 의해서입니다. 당시 쓰고 있던 산림을 신고하면 소유권을 인정해 주었어요. 당시 지목을 ‘임야’라고 한 거죠. 일본은 산림청이 아니고 임야청입니다. 요새 지적에 나무는 없는데 임야라고 되어 있는 경우가 있어요. 이는 예전에 경사진 땅이었으나 현재는 나무를 베어버린 곳으로 기록상 흔적이 남은 것입니다. ‘삼림(森林)’은 제가 보기에 일본식 용어입니다. 조선시대 경국대전에도 다 ‘산림’으로 나오거든요. 구한말부터 ‘삼림’이라는 용어가 나오기 시작해요. 저는 ‘산림’으로 쓰는 게 더 맞다고 생각합니다. 국제기구 중에 산림에 관한 일을 보는 게 유엔식량농업기구(UN FAO)입니다. 농업, 수산, 임업이 포함되는데, 요즘은 주로 ‘포레스트’ 관련 일이 많고 ‘마운틴 파트너십’이라고 해서 산 관련 일도 합니다.

     

     

II. 산림정책으로 풀어야 할 과제

     

1. 다양한 산림 기능의 조화로운 증진

산림은 목재나 비목재임산물(NWFP)을 활용한 손에 잡히는 경제적인 기능 외에도 공익적인 기능이 있습니다. 공익적 기능은 점점 그 수요가 늘어나고 있습니다.

지난주 신원섭 교수님이 강의에서 ‘바이오필리아’를 말했습니다. 인류는 길게는 600만년, 짧게는 250만년을 숲과 자연에서 살았습니다. 그래서 인간은 유전학적으로 숲과 자연에 가면 기분이 좋아집니다. 이게 바로 바이오필리아입니다. 현대 인류가 도시화되고 산업화되고, 또 여러 기술 문명에 익숙해지면서 자연과 자꾸 떨어집니다. 그래서 사람들은 의도적으로 자연을 찾게 되었습니다. 그 수요가 산림의 기능으로 나타난 것입니다.

현재 전 세계적으로 도시화율이 50%이고, 2050년이면 70%된다고 합니다. 우리나라도 도시화가 가속화되고 있습니다. 그럼, 숲에 대한 니드가 늘어날 것이고, 정부에서 정책으로 도시화와 숲을 찾고 싶은 마음을 조화롭게 해야 합니다. 지금도 정부에서 실제로 하는 역할 중에 이 부분이 상당합니다. 사회가 복잡해질수록 정부의 정책적 접근이 더 중요해지고 있습니다.

우선, 산림의 경제적 기능 두 가지를 말하겠습니다. 2018년 제가 산림과학원에 있을 때 세계목조건축대회를 열었습니다. 당시 코엑스에 1천명 넘게 왔고 그중 반 이상이 자비를 들여 입국한 외국 참가자들이었습니다. 4박 5일간 알찬 대회였고, 매일 세계적인 건축가들이 기조 강연을 했습니다. 마지막 날 기조 강연을 구마 겐고(隈研吾)라는 일본 사람이 했습니다. 이 분이 동경올림픽의 메인 스타디움을 목조 설계한 사람입니다. 꽤 유명한 사람인가 봐요. 당시 중앙일보, 조선일보에서 인터뷰하러 코엑스로 오더군요. 이 분이 사진에서 보듯, 앞으로 콘크리트에서 우드로 바꿔야 한다고 주장했습니다. 최근 전 세계적으로 목조 건축이 붐입니다. 당시 세계적으로 제일 높은 목조 빌딩은 브리티시 콜롬비아 대학의 기숙사 17층 짜리였어요. 현재는 미국에 목조 건물 25층짜리가 생겼고, 작년인가 재작년인가 노르웨이에서 23층인가도 생겼습니다. 경쟁하듯이 목조 건물이 올라갑니다.

왜 목조 건물이냐 하면, 첫째는 기후변화 때문입니다. 일단 나무가 탄소 덩어리거든요. 탄소가 저장된 목조 건물을 세워놓는 겁니다. 우리가 산림을 잘 경영해서 인공조림지의 나무를 켜서 집을 지으면, 탄소가 저장이 되잖아요. 그리고 벤 자리에 나무를 또 심어서 탄소 축적을 하고, 또 짓고 합니다. 나무는 재생 가능한 자원입니다.

또 한 가지는 콘크리트나 철근을 제조할 때 이산화탄소가 얼마나 많이 나옵니까. 이를 나무가 대체하지요. 그 외에도 여러 효과들이 있습니다. 당시 기조 강연자 중 뉴질랜드 사람이 있었어요. 크라이스트처치에서 오신 분인데 지진이 크게 났었죠. 지진이 났을 때, 목조 건축은 멀쩡했죠. 다른 건물들은 금가고 피해가 컸는데, 나무가 인장 강도가 커서 지진의 흔들림에도 견디었습니다.

또 나무는 친환경입니다. 산림복지진흥원에서 어린이집을 목조로 많이 인테리어해 줍니다. 목조는 아토피를 예방하고 친환경적입니다. 나무는 불에 타지만 불에 강합니다. 극단적인 얘기이지만, 9⸱11 테러 당시 월드 트레이드 센터가 1시간 반만에 무너졌잖아요. 철근이나 알루미늄은 화재가 나면 온도가 확 올라가서 일시에 무너집니다. 나무는 탈 때 표면에 숯이 생겨요. 숯이 생기면 안쪽까지 타는 데 시간이 꽤 걸리죠. 안타까운 기억입니다만, 숭례문은 타는 데 5시간 반에서 6시간이 걸렸습니다. 집지을 때, 내화를 신경 많이 씁니다.

우리나라 현재 제일 높은 목조 건축물은 산림과학원에서 영주에 지은 5층짜리 ‘ㅎ⸱ㄴ 그린목조관’입니다. 산림복지진흥원에서도 대전에 ‘산림복지종합교육센터’를 목조로 짓는데, 2024년 올해 10월쯤 완공됩니다. 7층 규모 목조이고, 우리나라 낙엽송으로 짓습니다. 고층 목조 건축도 결국 기술 개발로 가능합니다. 낙엽송을 켜서 가로와 세로 크로스해서 이어 붙여요. ‘크로스 라미네이티드 팀버(CLT, Cross Laminated Timber)’라고 부르는데, 붙여서 켜면 얼마든지 길게 만들 수 있습니다. 목조 건축을 지을 때는, 레미콘이 내는 시끄러운 소리가 없습니다. 다 만들어 와서 조립만 하면 되거든요. 친환경적입니다. 국립산림과학원에서 좀 더 고층인 목조 타워를 지으려고 여러 가지 검토하고 준비하고 있습니다. 걱정하시는 분들도 있을 거예요. 나무가 좋기는 한데, 나무를 베느라고 생태계를 훼손하는 것 아닌가. 어쨌든 목조가 갖는 장점 때문에 주목하고 있습니다.

비목재임산물(NWFP)은 ‘Non Wood Forest Products’란 의미입니다. 우리나라 말에서 쓰는 표현이긴 한데, 나무 목재는 주산물이고 거기서 나오는 이런 것들이 부산물(by product)입니다. 주산물은 중요하고, 부산물은 중요하지 않은 것 같은데, 현재 생산액으로 보면 부산물이 더 높아요. 산림청에서 소관하는 산지 과수 품목은 밤, 대추, 떫은 감 등이 있고, 약용 자원은 산양삼, 복령, 당기 등 되게 많습니다. 옛날에 한약재에 쓰는 것들이 상당 부분이 여기에 속합니다. 버섯 중에 송이버섯와 표고는 참나무에 접종해서 재배합니다. 앞으로 관심을 두어야 할 게 ‘바이오 소재’입니다. 기능성 식품이나 천연물 신약으로 우리나라에도 몇 개 있습니다. 중국에서 인플루엔자 예방약으로 ‘타미플루’를 ‘팔각회양’ 나무에서 추출했습니다. 우리나라에서도 은행나무 잎을 수거한 적이 있는데, ‘기넥신’을 만들 때 쓰입니다. 우리 ‘한지’도 닥나무를 원료로 합니다. 이태리에서 레오나르도 다빈치의 신체 구조도나 교황이 쓰던 지구본 등 명화와 유물을 복원하는 데, 한지처럼 좋은 게 없다는 거예요. 앞으로 어떤 게 주산물일지 모를 정도로 목재 외 산물들의 쓸모가 더 중요해지고 있습니다.

     

2. 산림서비스 생산자와 소비자간 이해관계 조정

생산자는 이제 산주입니다. 소비자는 국민들이잖아요. 우리나라 사유림이 66%라고 하면, 듣는 분들이 되게 놀래요. 조선시대부터 있었던 무주공산 개념처럼, 다들 산림은 공익적 기능이 크다고 봅니다. 1987년부터 산림의 공익적 기능을 평가하기 시작했는데, 표에서 보듯 계속 올라가고 있습니다. 2020년 기준으로 259조입니다. 국민들에게 이만큼 산림이 중요하다고 호소하고, 이를 바탕으로 정책에 어필하고 합니다만, 과제는 있습니다. 어떻게 산주들에게 조금이라도 도움이 되게 할까? 이 금액은 우리 GDP의 13.3%입니다. 요새 GDP 0.1%만 내려가도 엄청 걱정하잖아요. GDP 통계는 문제가 상당히 있습니다. 존 에프 케네디의 동생인 로버트 케네디가 한 얘기가 인상적이에요. “GDP는 모든 걸 측정한다. 사람한테 좋은 거 빼고는.” 요새 우크라이나 전쟁, 이스라엘-팔레스타인 전쟁으로 무기 생산이 큰데, 다 GDP에 계산이 될 거예요. 전쟁보다 숲에서 좋은 나무 잘 심어서, 이것저것 만드는 게 낫지 않겠어요? 그러려면, 평가도 제대로 하자는 것입니다.

우리 산림 중 상당 부분이 제한에 막혀 있어요. 제일 센 게 ‘법정 제한림’이죠. 법으로다가 행위, 개발을 못하게 하는 데가 전체 산림의 26%나 됩니다. 면적으로 160만ha 정도 되는데, 국립공원, 그린벨트 개발 제한 구역, 팔당댐 유역처럼 상수원 보호구역 등 규제가 엄청 심합니다. 제가 산림청에 있을 때, 인공조림 잘해 놓고 아무것도 못 한다고 전화도 오고 찾아오는 분들이 있어요. 참 안타깝죠. 지도에서 여기는 백두대간입니다. 산림청에서 운영하는 법률 중에 백두대간 보호에 관한 법률이 있어요. 아주 핵심 구역은 보호지역을 지정합니다. 보호지역 지정하니까 제한이 따릅니다. 교환 매수, 즉 국가에서 사유림을 국유림과 바꾸든지 아니면 사든지를 규정해 놓고 있어요. 산주 입장에서는 매수 청구를 해서, 국가가 사 달라고 요청할 수 있습니다. 특색 있는 거는 소득 감소분 지원이 있어요. 보호지라서 나무도 못 베니, 충분치는 않지만 국가에서 1년에 나무가 자란 만큼을 보존해 줍니다. 금액이 크지는 않습니다. 정부 예산을 투입해 금전적인 보상을 다 할 수가 없습니다. 어쨌든 산림청에서 사유림을 많이 사들이고 있어요. 지금 국유림이 26% 정도인데, 제가 근무 시작할 당시만해도 21~22%였거든요. 제한받는 산림만이라도 국가에서 사들였으면 좋겠습니다. 모두 국유림이면 또 안 좋은 거예요. 공산주의 국가가 산림 경영을 잘하느냐? 절대 아니거든요. 어느 정도 개인의 재산적인 측면이 있고, 그래야 경영도 잘합니다. 적당한 비율이 중요한 거죠.

     

3. 산림재해·재난으로부터 국민의 생명과 재산보호

요새 와서 재해와 재난이 커집니다. 정부의 가장 중요한 역할이 국민의 생명과 재산을 보호해 주는 거고, 산림 쪽에서 가장 신경이 쓰이는 게 산불입니다. 2000년 이후 발행한 대형 산불을 보니까, 2016년서부터 2020년까지 엄청나게 났어요. 2006년부터 2010년 동안은 하나도 안 났고, 2021년부터 조금 나는 편이에요. 2024년 올해가 중요해요. 산림청에 징크스 비슷한 게 있는데 선거가 있는 짝수 해에 큰불이 많이 났어요. 울진 삼척 산불이 2022년 대통령 선거 해에 있었고, 과거에도 그랬습니다. 어쩌다 보니 그런 것인데, 뭐 홀수 해에도 많이 나긴 합니다. 한동안 겨울에 큰 가뭄이 없었어요. 겨울에 눈이 안 와서 가뭄이 들면, 그게 누적이 되어 봄에 큰불이 나더라고요.

산림청에서 지자체와 함께 산불 조심 기간을 운영하는 것은, 2월 1일부터 5월 15일까지인데, 큰불은 3월 중순부터 4월 중순에 납니다. 근데 여기 자료를 보면, 요즘은 산불이 연중 난다고 합니다. 2000년에 5월 6일과 7일에 났고, 2021년은 안동 산불인데 2월에 났어요. 큰불이 나서는 안 될 때거든요. 기후가 바뀌어서 그렇단 얘기입니다. 산림청이나 지자체에서 산불로 고생하는 공무원들은 아까시꽃이 필 때를 학수고대합니다. 아까시꽃이 5월 15일 정도에 피는데, 피면 숲이 우거져서 그 뒤로는 산불 조심 기간이 해제가 되거든요. 그런데, 요새는 1년 내내 불이 나요. 여기 사진은 2019년에 났던 것인데 바람이 이렇게 쎄요. 산림공무원들이 불 끌 때 보면, 밤에는 기압이 낮아지니까 바람이 잦아들어서 인력으로 다 끌 수 있었죠. 요새는 밤에도 그냥 바람 불어서 확하고 타버립니다. 이제 산불도 기후변화로 인해서 종잡을 수 없게 되었습니다.

산사태 예보를 요새는 토양 함수로 하는데, 옛날에는 산사태 나는 데 기준이 ‘시간당 비가 얼마나 많이 내리느냐’가 제일 중요했어요. 한 시간당 30㎖ 이상 오면 ‘경보’입니다. 20㎖ 이상 오면 ‘주의보’입니다. 요새 기상청에서는 ‘극한 호우’라는 개념을 씁니다. 많다는 얘기예요. 과거에 보면 완전 그냥 쏟아붓는 식이죠. 2002년 태풍 루사나 2023년 매미는 특이한 태풍이었고 비가 그렇게 왔어요. 그때 썼던 용어가 ‘강호 패턴 변화’합니다. 옛날 오던 거하고 틀려요. 한꺼번에 와 버립니다. 당시 강릉은 제 기억으로 시우량이 100㎖가 됐어요. 하루 온 양이 900㎖ 가까이 됐어요. 2000년 동해안 산불 피해지라서 피해가 더 컸어요. 루사 때 많은 산사태 피해지가 나타났습니다. 밑까지 접근이 안 되었으니 저 사진은 나중에 찍은 것일 듯합니다. 제가 관찰하기는 요즘에 지리산에도 산사태가 가끔 나고, 절개면 붕괴지, 도로, 공장 지은 곳에서 많이 나요. 제가 옛날에 사방 공무원을 할 적에 선배들이 우리 전국 방방곡곡의 산 밑자락을 다 흔들어 놔서 앞으로 산 많이 무너질 거라고 했어요.

재해, 재난하면 요즘엔 병해충도 넣습니다. 우리 방제의 역사는 다 소나무를 지키기 위한 거예요. 지금은 재선충병이 문제인데, 소위 소나무 에이즈라는 무서운 병입니다. 한 번 걸리면 죽어요. 방지도 힘들고 아예 잘라서 훈증해 놓거나 파쇄해서 연료 칩으로 쓰는 방법밖에 없어요. 제선충이 미국에서 1988년에 넘어왔는데, 미국, 일본, 중국, 대만은 재선충으로 소나무가 얼추 다 없어졌다고 보면 됩니다. 그 나라들은 소나무가 그리 중요한 나라가 아니에요. 우리나라는 국민들이 제일 좋아하는 나무여서 신경을 쓰고 있지요. 어쨌든 한반도는 요새 좀 어려운 상황이지만, 한반도든 지구든 이렇게 황폐한 산들을 복원하는 게 현재 인류가 해결해야 할 중요한 과제죠.

북한은 산으로 보면 899~900만ha 정도 된다고 합니다. 2020년 FAO의 통계 보니까 603만ha로 나오더라고요. 300만ha가 나무 없는 헐벗은 산일 것이고, 뒤로도 계속 좋아지지는 않을 거예요. 왜냐하면 경제가 안 좋고 먹을 게 없으니 산에 가서 다락방 만들고, 뗄 게 없어서 산에서 땔감을 구하니 좋아질 수가 없어요. 여기 보면 평안남도, 황해도에 사람 많이 사니까, 더 헐벗을 수밖에 없습니다.

국제사회도 산림이나 생태계가 중요한 과제입니다. 세계자원연구소는 40억ha의 산이 없어졌고, 지금 20억ha는 복원해야 된다고 합니다. 좀 과한 숫자이지만, 중요한 과제입니다. 지속가능 발전 목표 15번이 육상 생태계인데 복원이 아주 중요한 이슈입니다. 2022년 쿤닉-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크(GBF)라는 게 채택이 됩니다. 훼손된 생태계의 30%를 복원한다는 게 중요한 목표로 되어 있어요.

현재 우리나라는 국제사회에 기여를 많이 합니다. 유엔 사막화 방지 협약(UNCCD)에서 ‘창원이니셔티브’를 채택합니다. 2012년 당사국 총회를 한국 창원에서 했거든요. 그 이후로 우리도 아시아산림협력기구(AFoCO)를 통해 사막화 방지를 위한 노력하고 있습니다. 유엔식량농업기구(UN FAO)와 협력 사업으로 산림복원 메커니즘(FLRM)을 주도적으로 하고 있어요. 2014년에 생물다양성협약(CBD) 당사국 총회를 평창에서 개최했어요. 그때 ‘산림생태계복원 이니셔티브’를 우리가 주도해서 만들었어요. ‘Fix for Forest’ 등 여러 일을 계속하고 있습니다. 저도 국제 업무차 청장님을 모시고 나가면, 늘 개도국에서 양자 회담을 하자고 요청합니다. 결국은 ‘당신 나라에서는 어떻게 녹화에 성공했느냐?’, ‘우리와 협력하자, 도와줄 거 없느냐?’입니다. 그래서 우리가 당연히 도울 수밖에 없어요.

     

     

III. 핵심 산림정책 수단의 작동 체계

     

정책 수단은 여러 가지가 있어요. 정부 기관에서 하는 것은 규제가 많잖아요. 규제는 무조건 법률에 근거해야 됩니다. 국민 권리를 제한하기 때문에 국회 동의를 얻어야 합니다. 과제가 생기면 조직과 공공기관도 만들고, 넓게 민간 특수법인이나 사단법인도 만듭니다. 정책 수단 중에 보조금, 바우처, 세금 감면 등이 있지만 재정하고 관련되어 있습니다. 이렇게 정책 수단으로 법률, 조직, 예산을 말씀드립니다.

     

1. 산림청 법률

산림청은 25개 법률을 운용합니다. 아마 청 단위 기관 중에는 두 번째로 많은데, 산림청이 좀 특이한 기관입니다. 청은 국세청, 관세청처럼 원래 기획재정부에서 법률을 만들어 주면 집행 업무만 맡는 곳입니다. 그런데 산림청은 그렇게 안 돼요. 우리 농림부에서는 산림정책 기능을 충분히 못하고, 농림부 역시경제부처잖아요. 산림은 공적인 기능이 커서, 산림청은 법률 제정에 많이 참여합니다. 상대적으로 다른 청 단위보다 정책 기능을 좀 더 보유하고 있습니다. 10년 단위로 만들어진 중요 법률을 보니까, 소위 정책 혁신, 정책 변동을 나름 했습니다. 2000년대 초까지 산림자원 산지 관리 등 아직 자원 증축 단계였는데, 2010년대에는 목재의 지속가능한 이용에 관한 법률 등 산림복지 관련 법률이 아주 많습니다. 산림교육 활성화에 관한 법률, 산림복지진흥에 관한 법률, 수목원법은 이미 제정되어 있었는데, ‘정원’이 2015년 산림청 소관으로 이관됐습니다. ‘정원’은 순천만국가정원, 울산태화강국가정원, 이후로 폭발적으로 수요가 늘어납니다. 그동안에 압축 성장으로 일을 너무 열심히 하다 보니, 이런 걸로 분출이 되었다고 봅니다. 2020년대 들어서 더 고도화되는 것 같아요. 도시숲 관련 법이 제정이 되고 임업직불제법이 생깁니다.

‘개발도상국 산림을 통한 온실가스 배출 감축 및 탄소축적 증진 지원에 관한 법률(REDD+법)’이 2023년에 국회를 통과했습니다. 지난번 김정인 교수님이 강의한 우리의 탄소중립국가전략에 따르면, 산림 쪽에서 외국의 탄소 크레딧을 도입하는 것도 있습니다. 이를 지원하기 위해서 만든 법이에요. 개도국에서 워낙 열대우림이 훼손이 되니까, 선진국들이 산림이 훼손되지 않게 크레딧을 지원해 주자는 것인데, 앞으로 어떻게 배분할지 등을 논의해야 됩니다.

슬라이드에 보시면, 법률 제정 과정이 엄청 복잡합니다. 저도 국회에서 법률 심사에 지원해 보고 참여도 했습니다만, 의원님들 소리 지르기만 하시는 것 같은데 참 여러 의견이 집적되어 모이는 지난한 과정이 있습니다. 법률이 성립되지 않고 폐기가 되는 사유가 여럿 있겠지만, 의견이 다양하면 잘 안 되더라고요. 내부적으로, 이면에서 어느 정도 의견 통일이 되면, 일사천리로 진행되기도 합니다. 정부에서도 엄청 복잡합니다. 공무원들이 많은 시간을 쓰는 데가 심사 과정입니다. 저희는 청 단위 기관이니까 농림부 차관님, 장관님에게 법률안을 보고 드립니다. 차관회의, 국무회의에는 농림부 장차관님이 참석해야 되니까요.

     

2. 산림청 조직

정부 조직을 구성하는 것은 정부조직법입니다. 산림청에 관해서 딱 한 줄이 있어요. 농림축산식품부에 보면, ‘산림에 관한 사무를 권장하기 위하여 농림축산식품부 장관 소속으로 산림청을 둔다.’입니다. 대통령령에 이렇게 단위 과 조직을 이렇게 운영한다고 되어 있습니다. 사실 정부조직은 기능별로 편제합니다. 산림에 관한 사무는 산림청이 몽땅 다 하는 게 아니에요. 국립공원은 산림이지만 환경부 소관이니까, 환경정책을 이렇게 한다고 봅니다. 어쨌든 산림에 관한 사무 중 눈에 보이지 않는 기능들을 감안해서 산림청 소관 업무가 정해집니다. 정부나 다른 민간 조직도 기능별로 할 수밖에 없어요. 왜냐하면 기능별로 안 하면 중복되잖아요. 제가 보기에 우리나라에서 기능별 편제가 아닌 사례는 해양수산부 같아요. 해양은 옛날에는 해운항만청 관할이거든요. 교통은 옛날에 국토교통부에 있었잖아요. 바다라는 공간을 바탕으로 해운과 수산업이 합쳐진 건데, 이제 대부분 기능으로 합니다. 산림청은 이제 중앙행정기관이죠. 중앙행정기관의 부처청이 있고 그중에 청이 있습니다. 가장 큰 차이는 산림청장은 국무위원이 아닙니다. 국무회의 참석 못하고, 처장은 국무총리 소속입니다만 국무회의에 참석하죠. 저도 일하다 보면 그게 큰 차이입니다.

국가기록원 사진을 몇 개 골랐는데, 당시가 산림청이 활발하게 일하던 때입니다. 사진은 박정희 대통령이고 손수익 산림청장입니다. 이때랑 김영삼 대통령 시절 ‘우르과이 라운드’ 관련해서 시장 개방이 이슈가 될 때입니다. 청와대에 농수산 수석실이 있었어요. 치산녹화 시기와 김영삼 대통령 시절에 산림청에서 과장급 행정관 한 명이 청와대에 파견되었어요. 그 뒤로는 한 번도 없었지요. 김영삼 대통령 시절에 고성과 동두천 산불이 나서 산불 방지 체계를 크게 확충했습니다. 큰불 나서도 있지만, 산림을 잘 아는 사람이 대통령 가까운 거리에서 대통령 말씀 자료도 만들고 하면 그게 정책화되고 큰 힘도 발휘하죠. 아쉽게도 그 뒤로는 없었습니다.

미국 산림청도 농무성 산하의 산림청입니다. 일본도 농림수산성 산하의 임야청입니다. 미국은 우리와 다르게 국유림 중심 정책을 폅니다. 재작년 세계산림총회에서 미국 산림청 직원을 만나 얘기하다 보니까, 미국도 요즘 사유림을 좀 한다고 합니다. 뭐냐고 물었더니, 도시림을 한다고 합니다. 미국도 도시숲이 오히려 준다고 합니다. 그래서 연방정부 차원에서 도시숲을 관리하고 대부분 국유림이라고 합니다. 일본 임야청이 있는데, 우리와는 업무 범위에서 좀 차이가 납니다. 목재 산업을 상당히 중요하게 여기고, 재난이 많은 나라이니 치산사업으로 산사태 막기를 많이 합니다. 일본은 농림수산성 대신이 임야청 장관을 임명해요. 미국은 농무성 장관이 임명합니다.

산림청 조직이 좀 복잡한데 공공기관들을 살펴보았습니다. 공공기관은 특별히 관심 많아서 제가 정리해 봤습니다. 여기 보시면 산림청에 공공기관이 최근 많이 생겨요. 금년에도 한국치산기술협회가 지난 2월 6일 지정이 됐어요. 청 단위 기관의 본질은 집행이라고 말씀드렸잖아요. 산림청은 좀 달라요. 공공기관은 더더욱 집행하는 기관입니다. 정부에서 만든 정책을 집행하기 위해서 공공기관을 두는데, 우리 산림복지진흥원도 집행기관입니다. 산림청의 정책 기능이 많이 보강이 돼 가는데, 앞으로 이런 공공기관이 생긴 거를 바탕으로 정책 기능을 더 키워야 한다고 생각합니다.

간단간단 소개하겠습니다. 한국임업진흥원입니다. 사진은 산양삼입니다. 임업진흥원은 목재 중심이어서 산양삼 등은 처음에 품질 관리 검사를 중심으로 했습니다. 요새는 임업 소득 지원하고 이러는 거 중심으로 업무가 되게 많이 늘어났죠. 소나무재선충모니터링본부는 FSC와 같이 공동 주최합니다. 한국형 산림인증제가 있어요. 인증도 하고 과학기술 R&D, 나무의사, 해외조림, 빅데이터 관리소를 운영합니다. 인원은 많지 않은데 상당히 많은 일을 합니다.

산림복지진흥원은 제가 있던 데입니다. 사진은 영주에 있는 국립산림치유원입니다. 금년 가을이나 연말이면 전북 진안에 지덕권 산림치유원이 두 번째로 생깁니다. 이 사진이 국립횡성숲체원입니다. 현재 7개 숲체원이 있습니다. 이 사진은 국립대관령치유의숲입니다. 현재 치유의 숲은 7곳이 있습니다. 저는 정부가 직접 이런 거 많이 짓는 걸 크게 바라지 않는데, 지자체에서 원하고 있습니다. 그래서 앞으로 좀 더 늘어날 것 같습니다. 우리 사회 소외자들인 장애인이나 기초생활수급자를 위해서 1년에 10만원씩 바우처를 드리고 있습니다. 지도사나 숲해설가를 등록해주는 이런 업무도 있고, 복지 전문업이 있어요.

한국수목원정원관리원은 국립백두대간수목원, 국립세종수목원, 만들고 있는 새만금수목원이 있습니다. 이 사진이 백두대간수목원에 있는 시드 볼트(Seed Vault)입니다. 시드는 종자고, 볼트는 금고라는 뜻입니다. 지구의 종말이 와도 종자들은 무사하도록 만든 지하 저장고입니다. 세계에서 노르웨이에 한 곳이 있고, 우리가 두 번째라고 합니다. ‘정원’은 지자체에서 관심이 많아서 앞으로 이렇게나 조성이 예정돼 있습니다.

한국등산트레킹지원센터도 있어요. 여기에서 ‘국가숲길’을 관리합니다. 제가 특색 있게 보는 거는 숲길들은 대부분 별도 사단법인이 있어서 자발적으로 관리합니다. 좋은 시스템이라고 봅니다.

이 사진은 속초에 있는 국립산악박물관과 국립등산학교입니다. 옛날에 산림청의 등산팀을 만들려고 청장님 모시고 당시 행자부 장관을 만나러 갔습니다. “등산을 왜 산림청에서 해요?”라고 물어서 답했습니다. “요새 안전이 매우 중요합니다. 등산로나 숲길로 가야 하는데, 못가게 하는 길이 있고, 사람들의 편리를 위해서 내야 할 길도 있습니다.” 저는 산과 숲에 등산로를 내고 길을 잘 알려주는 것은 정부의 기능이라고 봅니다.

     

3. 2024년 산림청 예산

2024년 산림청 예산은 2조8500억 정도입니다. 자료에서 보시는 대로, 재난과 자원 예산이 아직 많고 복지와 산업육성 부문이 있습니다. 산림청 예산이 국가 총예산의 0.4%이고, 농림부 예산의 15.6%입니다. 산림청 예산이 많아 보이나 국토의 63%을 관리하는데 그 정도로 되느냐고 되묻습니다. 좋은 프로젝트와 아이템을 많이 개발해서 예산을 더 확보해야겠지요. 어쨌든 중요한 거는 있는 돈 잘 쓰는 게 공무원들의 임무입니다. 예산안도 입법과 비슷한 과정을 거칩니다. 어떻게 보면 1월부터 7월 말까지 공무원들에게 제일 힘든 일이 기재부에 가서 예산 투쟁하는 걸 것입니다.

     

     

IV. 주요 산림정책의 정책 과정

     

1. 산림복지정책

산림정책의 수립 과정을 세 가지로 좁혀서 말씀을 드리겠습니다. 산림복지정책은 다른 나라에 비해서 한국이 정책화가 많이 되었고, 산림복지를 얘기하다 보면 사회복지와 차이를 많이 물으세요. 일단 별개로 생각하면 좋겠습니다. 2015년 산림복지 진흥에 관한 법률에서 산림복지 서비스를 산림문화, 휴양, 산림교육, 치유 등으로 했어요. 산림을 통해 서비스를 제공해서 국민 복리 증진에 기여한다고 보면 됩니다. 치유는 건강, 면역력 증진이란 목표가 뚜렷합니다. 휴양하고는 좀 다릅니다. 상당히 의도적입니다. 교육은 어쨌든 체험 탐방 학습하며 산림의 중요성도 이해시키지만, 올바른 가치관을 갖게 하는 것이 상당히 의미가 있다고 봅니다. 환경교육법에 보면 ‘어떻게 하면은 사람들이 환경을 잘 지키게 해줄까’가 있는데, 산림교육은 좀 더 앞으로 나가야 된다고 생각합니다. 서울대 최가영 박사가 쓴 거가 이렇게 해서 빠르게 진행이 돼요.

1988년 3차 치산녹화 사업이 진행될 때입니다. 녹화가 어느 정도 됐으니, 공익적인 측면에서 산림을 활용해 보자는 생각이 모입니다. 그래서 자연휴양림이 처음 나옵니다. 쭉 발전해서 2011년에 상당히 많은 문화, 휴양, 치유 분야에 교육이 확충이 됩니다. 제가 성숙기라고 했는데, 성숙하려면 여전히 할 일이 많이 남아 있습니다. 현재 산림복지시설, 휴양림, 산림욕장, 유아숲 체험은 많습니다. 어린이집과 연결시켜서 아주 관심이 높습니다. 사설 수목장이 있다 보니, 수목장림도 많습니다. 이 그림은 국립산림과학원의 것을 옮겼습니다. 요는 우리 산림복지시설이 접근성이 상당히 떨어진다입니다. 수도권과 부울경 인근에는 상당히 적고 강원도, 충북, 전남에 많습니다. 산림 복지 측면에서 도시 지역이 가까워서 도시민들이 쉽게 접근할 수 있는 ‘도시숲’이 앞으로 상당히 중요해질 것입니다. 산림복지 전문가도 3만명이 넘습니다. 복지전문업도 꽤 많습니다. 앞으로 이 분들에게 좋은 일자리를 어떻게 많이 만들어주느냐가 중요하다고 생각합니다. 자격증도 많이들 등록하고 발급하는데 좀 죄스럽습니다. 좋은 일자리를 더 만들어야 합니다.

농촌경제연구원의 구자춘 박사가 발표한 것인데, 현재 우리 서비스 전달 체계의 공공과 민간 부분을 살펴볼 수 있습니다. 공공은 산림청이나 지방자치단체 가 했는데 앞으로 많이 바뀌어야 합니다. 우리나라는 많은 국민들이 산림 치유 복지 서비스를 원하는데, 여건이 안 됩니다. 산림복지 수요를 정부와 민간이 합쳐서 유효 수요로 전환해서, 주로 민간이 담당하고 공공 부문은 잘할 수 있도록 지원하면 좋겠습니다. 거버넌스가 필요합니다. 2010년 산림치유가 도입이 됐는데, 2020년에 치유농업, 해양치유가 생겼습니다. 그래서 저런 3개 영역이 협력해야 됩니다. 특히 치유산업은 커뮤니티 단위로 지역사회 단위에서 이런 3개 영역이 합쳐서 지역사회도 활성화되는 게 필요합니다. 보건의료와도 연계해야 합니다. 국민건강보험공단에서 재작년부터 건강실천지원금제를 시범 사업으로 하고 있습니다. 요새 치매가 큰 국가 문제잖아요. 어떻게 산림치유를 통해서 치매를 완화할까가 큰 과제입니다. 산림복지진흥원에서 고려대 의대와 함께 치매 환자들 치유원에 보내 치유 효과를 시험했어요. 일단 의미 있는 변화가 있는 걸로 결과가 나와서 앞으로 확대해야 할 부분입니다.

     

2. 산불 방지 정책

우리나라 산불의 90%는 사람이 냅니다. 부주의로 인한 산불은 좀 차단하는 게 중요합니다. 산불은 보듯이 긴 과정을 거칩니다. 산불을 끄는 것만이 아닙니다. 유엔환경계획(UNEP)이 2022년 ‘산불처럼 번지는 산불’이란 보고서를 냈던데, 그만큼 국제사회도 관심이 큰 것입니다. 산불은 유엔식량농업기구에 담당 부서가 있어요. 세계적으로 산불이 이슈입니다.

불이 날 적에 일단 탈 거가 있어야 불이 나잖아요. 미국은 2022년부터 산림이 이렇게 우거져 있으니까 불이 더 커진다고 봤습니다. 바람 불면 불이 얼마나 커지겠어요. 그래서 아주 과학적이고 기술적으로 솎아베기를 하고 있고요. 이 사진은 제가 호주에 잠시 있을 때입니다. ‘블랙 크리스마스’라고 해서 크리스마스부터 다음 해 1월까지 어마어마한 면적을 태웠습니다. 이슈가 뭐였냐면, 야생동물국립공원청에서 매년 산불의 연료를 줄이기 위해서, 우리는 이건 못하는데, 미리 불을 놔서 일부를 태우기를 하는데 당시는 안 했다는 거예요. 그것이 불을 더 키운 원인이었다고 합니다. 지역사회에서 국립공원을 상대로 소송을 제기했다는 기사를 본 적이 있습니다. 영어로 ‘헤저드 리덕션’이라고 그러죠. 위험물 감소 작업을 지금도 하고 있습니다.

산불 현장에 가면 여러 부서에서 옵니다. 소방서, 경찰, 군, 지역의 의병 소방대에서 오는데, 이들이 우왕좌왕하지 않게 일사불란하게 움직이게 하는 게 아주 중요합니다. 산불현장통합지휘체계가 상당히 중요합니다. 산림과학원에서 그린 그림입니다. 산림부서 사람들이 산에 가서 불을 끕니다. 소방은 민가에 가서 불 끄고, 경찰들은 교통 통제하고 이렇게 일사불란하게 움직이게 하는 게 통합 지휘 체계입니다. 이 사진은 산림청 헬기고 불 끄러 다닐 때 바켓을 갖고 다닙니다. 다 지자체에서 임차한 헬기입니다. 민간 임차 헬기 시장에서 산불 임차로 얻는 수익이 제일 크다고 합니다.

     

3. 도시숲 정책

엄청나게 많은 지방자치단체가 도시숲을 했습니다. 이 사진은 산림과학원에서 받은 것인데, 서울 상공에서 촬영한 도시숲 모습입니다. 서울은 산이 많아요. 영등포구 말고 안산까지 치면 서울에 25개 구에 산이 하나씩 다 있어요. 연결성이 중요합니다. 소위 ‘그린 네트워크’가 이뤄져야 생태계도 더 안정이 됩니다. WHO도 얼마나 가까운 시간 내에 도시숲 서비스를 받느냐를 중요하게 여깁니다. 15분 내에 3000평 내지 1500평의 도시숲이 있어야 된다는 기준을 제시합니다. 올해는 전체 평균은 이 권고 기준에 적정보다는 좀 모자르고, 서울은 산은 많은데 생활권 도시숲이 좀 낮습니다. 서울시의 푸른도시여가국 공무원들은 좀 아쉬워하죠. 서울에는 북한산 국립공원, 수락산, 관악산 주변에 산과 녹지는 많은데 생활권이 없다는 점이 있습니다. ‘시티즌 포리스트(citizen’s forest)’에 가입해서 활동을 함께하는 거예요. 도시숲을 구분하면, 생활권 숲으로 좀 가까이 있는 숲이죠. 서울시는 약간 멀리 있는 숲들이 많죠.

미세먼지와 여름 폭염이 큰 문제가 되는데 표는 산림과학원 연구한 결과입니다. 도시숲 관련 법이 2020년에 제정이 됐어요. 원래 산림청에서 도시숲 법을 본격적으로 도입하려는 게 2011년이었습니다. 관련 단체나 부처에서 반대해서 못하다가 2018년에 시작해서 2년 걸렸죠. 이제 도시숲은 지방사무입니다. 부산에 만든 도시숲은 서울 시민들한테 도움이 안 되죠. 지방에서 알아서 해야 하고, 대신 중앙정부는 법률로 지원해 줘야 합니다. 가로수에 문제 많아서 안타까워하는 분들 많잖아요. 정부가 법률로 지원하고 집행은 지방자치단체가 하는 시스템을 갖춰야 한다고 봅니다.

사진은 싱가포르입니다. 싱가포르는 도시숲, 녹지 측면에서는 모범입니다. 보시면 네트워크가 다 형성이 됐잖아요. 300m이내에 접근할 수 있는 녹지를 만들자가 목표였어요. 도시에서 빌딩에도 나무 많이 심고 합니다. 마지막 슬라이드입니다. 도시숲의 조성과 관리에 민간 참여를 활성화 하기 위해서, ‘도시숲지원센터’가 도시숲 관련 법에 들어가 있습니다. 중앙정부, 지방자치단체, 시민이 유기적으로 잘해야 하는데, 무엇보다 시민들의 참여가 아주 중요합니다.

     

제가 강의를 국가와 산림으로 시작을 했는데 끝날 때는 지구를 보탭니다. 플래닛03이 지구를 말하기도 합니다. ‘국가와 산림은 어떠한 조화로운 관계를 맺을까, 그것도 지구 안에서’를 생각했으면 좋겠습니다. 감사합니다.