연재기획 2 | 기후 거버넌스 구축을 위하여 | ② 국가기후위기대응위원회와 기후시민회의, 공론화 성공의 조건
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국가기후위기대응위원회는 기후 거버넌스의 최상위 조직이다. 국가 감축 목표와 기본계획, 기후 적응 대책, 배출권 할당 계획 등을 심의·점검하는 대통령 직속 민관 합동기구다. 위원회는 기후시민회의를 통해 시민 참여 의사 결정 시스템을 만들겠다고 밝혔다. 하지만 회의체로 대표성, 숙의, 반영, 지속성을 담보하기 어렵다는 지적이다. 지역과 세대, 산업과 계층의 이해관계를 반영하고, 시민 권고가 실제 정책과 예산으로 이어지려면 회의체를 넘어 시민의회로 가야 한다. 더 많은 시민의 의견을 모으고 지역별 조건과 정책 효과를 분석하기 위해서는 인공지능기술 기반 시민의회가 대안으로 제시되고 있다.
2026-05-15 김사름 기자
[편집자 주]
6·3 지방선거를 앞두고, 지방정부 탄소중립 선언 이후 5년 동안의 흐름을 4주에 걸쳐 정리한다. ① 2026.5.08 ‘탄소중립을 위한 지방정부의 핵심과제 ② 2026.5.15 ‘탄소중립을 위한 지역주민 거버넌스 구축 전략' ③ 2026.5.22 ‘탄소중립기본법 이전과 이후의 지방정부 책임과 의무’ ④ 2026.5.29 ‘17개 시·도별 탄소중립 성적표’ 등이다. 유권자들이 후보자들의 기후공약에서 무엇을 확인해야 하는지, 후보자들이 지방정부의 법정 책임을 어떻게 공약으로 구체화하고 있는지 살펴볼 수 있도록 하기 위함이다.
기후 거버넌스의 최상위 조직, 국가기후위기대응위원회
중앙정부 기후 거버넌스의 최상위 조직은 국가기후위기대응위원회다. 이 위원회는 국가 탄소중립 이행을 위한 주요 정책과 계획을 심의하고, 그 이행에 관한 사항을 점검·평가하는 대통령 직속 민관 합동 심의기구다.
설치 근거는 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제15조다. 주요 기능은 탄소중립 사회 이행과 녹색 성장의 기본 방향 수립, 국가비전과 중장기 감축 목표, 국가기본계획의 설정 및 이행 현황 점검, 국가 기후위기 적응 대책의 수립·변경 및 점검, 국민 이해 증진과 홍보·소통, 국제 협력 등을 제시한다.
2026년 1월 1일부터 2050 탄소중립녹색성장위원회에서 명칭이 변경되었다. 국가기후위기대응위원회는 2025년 12월 31일 보도자료에서 명칭 변경 이유를 “기존 명칭은 온실가스 감축과 녹색 산업 육성 등 경제적 측면만 드러냈다면, 새로운 명칭은 현재의 기후위기 심각성을 반영하고, 탄소중립뿐 아니라 기후변화 예측 및 기후 재난 대응을 포괄하는 국가적 책무를 보다 명확히 담아낸다”고 설명했다.
이창훈 위원장, 국민의 의견을 듣고 소통하며, 관계 기관·지방 및 국제 협력 강화 밝혀
국가기후위기대응위원회의 수장은 정부 측 김민석 국무총리, 민간 측 이창훈 위원장이다. 정부 위원에는 재정경제부장관, 과학기술정보통신부장관, 교육부장관, 외교부장관, 기후에너지환경부장관, 산업통상부장관, 국토교통부장관, 해양수산부장관, 고용노동부장관, 금융위원장, 산림청장, 기상청장 등 관계 부처 장관과 기관장이 포함돼 있다.
민간 공동위원장 이창훈 서울대 환경대학원 특임교수는 2026년 4월 17일부터 2028년 4월 16일까지 2년 임기로 취임했다. 위원회는 이 위원장이 한국환경연구원 원장, 국회 기후위기대응을위한공론화위원회 위원장을 지냈고, 국가기후위기대응위원회의 전신인 국가기후환경회의와 2050 탄소중립위원회 위원으로 활동한 바 있다고 밝혔다.
이 위원장은 취임식에서 국가 계획의 검토와 이행 점검을 강화하고, 이해관계자와 국민의 의견을 듣고 소통하며, 관계기관·지방 및 국제 협력을 활발히 하겠다고 밝혔다.
실질적 거버넌스가 되려면 위원회 바깥의 시민 참여 구조가 제도적으로 연결되어야
국가기후위기대응위원회의 구성에서 확인되듯이 위원회는 단순 자문기구가 아니다. 국가 감축 목표, 기본계획, 기후 적응 대책, 배출권 할당 계획, 지방정부 협력, 국제 감축 등 국가 기후 정책의 주요 안건을 심의·점검하는 중앙 거버넌스 조직이다.
동시에 한계도 있다. 기후 정책의 이해당사자는 정부 부처와 전문가만이 아니다. 산업계, 노동자, 농민, 청년, 지역 주민, 기후 재난 피해 지역, 미래 세대가 모두 당사자다. 위원회가 실질적 거버넌스가 되려면 위원회 바깥의 시민 참여 구조가 제도적으로 연결돼야 한다.
국가 목표, 예산, 정책 조정에서 지방정부 협력, 시민 참여까지 다루는 방향으로 역할 확대
국가기후위기대응위원회의 핵심 업무는 세 방향으로 볼 수 있다. 첫째는 국가 목표와 제도 심의다. 2025년 11월 10일 열린 제5차 2050 탄소중립녹색성장위원회 전체회의에서는 2035 국가 온실가스 감축 목표안과 제4차 계획기간 국가 배출권 할당 계획 등 주요 정책 5건이 심의·의결됐다. 이 회의는 김민석 국무총리 주재로 열렸고, 위원회는 2026년 1월 1일부터 국가기후위기대응위원회로 명칭이 변경된다고 밝혔다.
둘째는 위원회 기능 강화와 구성 개편이다. 2026년 3월 31일 국무회의를 통과한 탄소중립기본법 개정안에 대해 위원회는 위원 수를 50~100명에서 30~60명으로 축소하고, 민간 위원 분야에 ‘기후 재정·금융’을 추가하며, 지자체장 1인을 당연직 위원으로 포함하는 내용이 담겼다고 밝혔다. 기능 강화 측면에서는 위원회에 정책 조정 기능을 추가하고, 국가 기본계획 투입 예산의 종합적 관리를 위한 심의·의결 사항을 명확히 하는 내용도 포함됐다.
셋째는 지방정부와의 연결이다. 2026년 4월 22일 국가기후위기대응위원회와 기후에너지환경부는 여수에서 ‘지방정부 탄소중립 활성화 포럼’을 개최했다.
이 행사는 국내외 지방정부의 탄소중립 사례와 경험을 공유해 지방정부의 탄소중립 이행 확산을 지원하고, 지방정부가 건물 관리, 토지 이용, 교통 정책, 폐기물 처리와 같은 구체적인 온실가스 감축 수단을 보유한 실질적 이행 주체임을 밝히는 자리였다.
이 세 가지 흐름은 국가기후위기대응위원회가 더 이상 감축 목표만 심의하는 조직이 아니라는 점을 보여 준다. 국가 목표, 예산, 정책 조정, 지방정부 협력, 시민 참여까지 다루는 방향으로 역할이 확대되고 있다. 문제는 이 역할이 실제 협치 구조로 이어지는가다.
K-기후공론장 ‘기후시민회의’, 세계 최초 ‘국가 단위 상설 공론장’ ?
국가기후위기대응위원회는 2025년 말 명칭 변경 보도자료에서 기후시민회의 운영 등 국민 참여 의사 결정 시스템을 구축하고, 정책 조정 및 이행 점검 기능을 강화하는 위원회 개편을 추진 중이라고 밝혔다.
2026년 1월, 위원회는 국회 기후위기특별위원회와 공동으로 ‘기후시민회의를 통한 시민 참여 방안’ 토론회를 열었다. 이를 K-기후공론장 ‘기후시민회의’ 개설로 표현했고, 세계 최초 ‘국가 단위 상설 공론장’ 구축의 본격 시동이라고 설명했다.
토론회에서 한국형 시민 참여 기후 거버넌스 구축·운영을 위한 국내외 사례 공유와 2026년 기후시민회의 시민 참여 방안이 논의되었다. 기후시민회의는 국가 기후위기 대응·탄소중립 정책 수립 과정에 투명하고 공정한 상시적 국민 참여 방안을 마련하기 위한 장치로 시민 참여와 숙의를 거쳐 도출된 정책 권고안을 기후위 안건으로 심의·의결해 정책 반영의 실효성까지 확보하겠다는 계획도 밝혔다. 또 2026년 1월 기준으로 기후시민회의 설치 근거를 명시한 탄소중립기본법 개정안이 법사위에 계류 중이라고 설명했다.
이후 2026년 3월 31일, 국무회의를 통과한 탄소중립기본법 개정안에는 기후변화 정책 수립·이행과 관련해 시민들이 숙의·공론을 통해 정책을 제안하는 국민 참여 기구인 기후시민회의 신설이 포함됐다. 위원회는 이 조항을 제19조의2 제1항~제5항으로 설명했고, 국민 의식 조사 수행 및 정책 수립 반영 조항도 함께 제시했다.
정부 '기후시민회의'의 태생적 한계와 대안으로서의 '기후시민의회'
기후위기 대응에서 시민 참여가 필요한 이유는 분명하다. 기후 정책은 국민 생활과 직접 충돌한다. 전기요금, 교통체계, 건물 리모델링 비용, 산업전환, 재생에너지 입지, 농축산 구조, 폐기물 처리, 일자리 전환이 모두 기후 정책의 영역이다.
정부가 과학적 목표를 세우는 것만으로는 충분하지 않다. 사회가 그 비용과 이익을 어떻게 나눌 것인지, 어떤 속도로 전환할 것인지, 피해를 입는 지역과 계층을 어떻게 보호할 것인지 함께 결정해야 한다.
그러나 기후시민회의는 이름 그대로 ‘회의’체가 될 가능성이 높다. 일회성 회의를 숙의 과정으로 볼 수 없으며 몇 차례 토론회와 의견 수렴만으로는 지역, 세대, 산업, 계층의 이해관계를 충분히 반영할 수 없다. 기후정책은 일년짜리 행사가 아니라 수십 년의 전환 과정이다. 따라서 시민참여는 반드시 상설적이어야 한다.
회의체는 태생적으로 대표성의 한계를 가진다. 기후 정책은 지역별 영향이 다르다. 석탄발전 지역, 산업단지 지역, 농촌, 해안, 대도시, 산불 위험 지역, 침수 위험 지역의 이해관계가 다르다. 시민회의가 전국 단위로 구성되어야 지역별 차이가 희석될 수 있다.
숙의의 한계도 명확하다. 기후 정책은 기술적이고 복잡하다. 시민이 충분한 자료를 받고, 전문가 설명을 듣고, 이해관계자 의견을 비교하고, 서로 토론한 뒤 권고안을 만들어야 한다. 단순 설문이나 발표회로는 숙의라고 보기 어렵다.
회의 결과에 대한 반영도 한계를 가진다. 시민회의가 권고안을 내도 정부는 반드시 해야 할 의무가 없다. 정부의 수용·부분수용·불수용 여부와 이유를 공개하는 조직이 아니라는 의미다.
가장 큰 문제는 지속성의 한계다. 기후위기 대응은 목표 설정보다 이행 점검이 더 어렵다. 시민 참여는 목표 수립 단계에서 끝나면 의미가 없다. 국가기본계획, 예산, 이행 점검, 결과보고서, 감축 목표 보완 과정까지 이어져야 한다.
기후시민회의가 아니라 '의회'여야 하는 이유다. 회의는 의견을 듣는 장치이고 의회는 대표성과 절차, 권한과 책임을 가진 구조다. 기후시민의회는 무작위 추출 시민, 지역 대표, 세대 대표, 전환 영향을 받는 이해당사자, 전문가 지원단이 함께 구성되는 숙의형 시민 대표 기구여야 한다. 의견은 기후위 안건으로 상정되고, 정부는 공식 답변해야 한다. 지방정부도 지역 기후시민의회를 둘 수 있어야 한다.
인공지능 기술을 활용한 'AI 시민의회'의 필요성과 가능성
시민의 숙의를 더 넓고, 더 정확하고, 더 지속적으로 만들기 위해 인공지능을 활용할 필요가 있다. 인공지능을 활용하게 되면 참여 규모의 한계를 보완할 수 있다. 오프라인 시민회의에는 수백 명이 참여할 수 있을 것이다. 그러나 기후정책은 전 국민의 삶과 연결된다. 인공지능 기반 디지털 공론장은 더 많은 시민의 의견을 수집하고, 지역·세대·직업·피해 유형별로 분류하며, 반복되는 요구와 쟁점을 구조화할 수 있다.
지역대표성도 보완할 수 있다. 기후 정책은 지역별로 다르게 작동한다. 인공지능은 지역별 배출 구조, 재난 위험, 산업 구조, 교통·건물·폐기물 데이터를 결합해 시민 의견이 어느 지역 조건에서 나온 것인지 분석할 수 있다. 이는 중앙 시민회의와 지방 시민회의를 연결하는 데 필요하다.
숙의 자료의 접근성도 현격히 높일 수 있다. 시민이 기후 정책을 논의하려면 방대한 자료를 이해해야 한다. 인공지능은 감축 목표, 부문별 배출량, 정책 대안, 예산 자료, 해외 사례를 시민 눈높이에 맞게 요약하고 비교할 수 있다. 숙의의 질은 정보 접근성에 달려 있다.
가장 중요한 것은 정책 시뮬레이션이 가능하다는 점이다. 시민이 제안한 정책이 온실가스 감축, 예산, 전기요금, 일자리, 지역 경제, 취약계층에 어떤 영향을 줄지 사전에 비교할 수 있다. 인공지능은 여러 정책 조합의 효과를 시뮬레이션하고 결과를 예측함으로서 시민들의 의사 결정을 지원하는 도구가 될 수 있다.
2023년 탄소중립녹색성장위원회는 ‘디지털 전환을 통한 탄소중립 촉진방안’을 발표하면서 에너지, 수송, 건물, 농축수산, 폐기물, 국민 생활 등 6개 분야에 AI, IoT, 디지털 트윈 등을 기반으로 하는 그린 디지털 전환을 도입·확산하겠다고 밝힌 바 있다.
탄소 배출량 측정·보고·검증(MRV) 지원 플랫폼을 개발해 데이터 기반 탄소중립 의사 결정을 지원하고, 온실가스 공간정보지도와 건물 에너지 통합 관리 시스템 등 데이터 플랫폼을 고도화하겠다고도 밝혔다.
시민 참여에도 이 맥락을 이어야 한다. 데이터 기반 탄소중립 의사 결정이 필요하다면, 시민 참여도 데이터 기반이어야 한다. 시민 의견을 단순 찬반으로 집계하는 것이 아니라, 지역별 조건과 정책 효과, 비용 부담, 피해 위험, 세대별 이해관계를 함께 분석해야 한다. 그것이 바로 인공지능(AI) 시민의회가 필요한 이유다.
중앙 시민회의에서 지역 시민의회로
기후시민회의가 국가 단위 상설 공론장으로 출발하는 것은 중요하다. 그러나 기후위기 대응의 현장은 지역이다. 재생에너지 입지, 대중교통 전환, 건물 효율 개선, 폐기물 감량, 도시숲과 침수 대응은 지방정부가 직접 다루는 영역이다.
중앙 시민회의만으로는 지역 갈등을 해결할 수 없다. 중앙에 국가기후위기대응위원회와 연계된 국가기후시민의회를 두고 지방에는 지방기후위기대응위원회와 연계된 지역기후시민의회가 있어야 한다. 중앙 시민의회는 국가 목표, 국가기본계획, 탄소 예산, 배출권거래제, 전력·산업 전환을 다룬다. 지역 시민의회는 지역 기본계획, 재생에너지 입지, 교통, 건물, 폐기물, 기후 재난 적응, 지역 기후 예산을 다룬다.
인공지능(AI) 시민의회 플랫폼은 이 둘을 연결한다. 중앙은 지역별 시민 의견과 데이터를 종합하고, 지방은 국가 목표를 지역 조건에 맞게 해석한다. 시민은 단순히 의견을 내는 사람이 아니라, 정책을 함께 검토하고 이행을 점검하는 주체가 된다.
기후시민회의는 좋은 출발임에 틀림없다. 기후위기 대응은 사회 전체의 전환을 요구하고 있고 전환에는 대표성, 숙의, 권한, 책임이 필요하다. 국가기후위기대응위원회가 진정한 중앙 기후 거버넌스가 되려면, 시민 참여를 제도로 만들어야 한다.
지금 필요한 것은 회의체가 아니다. 중앙과 지방을 연결하고, 데이터를 기반으로 숙의하며, 시민 권고안이 실제 정책과 예산, 이행 점검으로 이어지는 실질적 거버넌스여야 한다. 기후위기 대응은 가장 최대의 민주주의만이 성공할 수 있다.
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