기후재난리포트12 ⑤ 태풍 | 해안도시는 태풍에 어떻게 대응하는가

2025-07-25 최민욱 기자

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기후변화로 해양의 온도가 오르며 태풍의 위력이 갈수록 강해지고 있다. 2020년 연달아 강한 태풍들이 한반도를 덮쳤고, 2022년 태풍 힌남노는 기록적 폭우와 피해를 남겼다. 특히 2025년 6월이 되어서야 첫 태풍이 발생하는 이례적인 패턴이 나타나면서, 태풍 양상의 변화와 위협이 더욱 부각되고 있다. 고수온으로 인한 태풍의 급격한 강화 현상도 관측되고 있다. 기후위기 시대에 맞추어 해안도시들은 기존 대비 체계를 재점검하고 재난 매뉴얼을 정비할 때이다.

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중앙정부와 지방자치단체의 역할 분담

태풍 대응에서는 중앙정부와 지자체가 명확한 역할을 분담하여 협력한다. 중앙정부 차원에서는 행정안전부 장관이 주재하는 중앙재난안전대책본부를 가동해 범정부 대응을 총괄한다. 대형 재난 시 행안부 장관이 중앙대책본부장이 되어 관계 부처(예: 기상청, 국방부, 해양수산부 등)와 지자체를 조정하며 자원 배분, 지원을 책임진다. 2022년 힌남노 때 대통령이 "선 조치 후 보고" 원칙으로 최고 대응 태세를 지시했고, 국무총리는 취약 지역 사전 점검과 학교 휴업 권고 등의 조치를 당부했다. 이러한 중앙 지휘 아래 기상청은 정확한 예보와 경보 발령을 담당하고, 해양수산부는 항만 운영 및 해상 안전을 관장한다. 해수부는 2025년 태풍 대비 계획을 통해 항만·어항 시설, 방파제, 양식장 등 취약 시설을 미리 점검·보완하고 선박 안전 관리를 강화하고 있다. 태풍 접근 시에는 무역항의 선박을 미리 대피시키고, 실시간 조수 정보를 제공하며, 방파제 출입을 통제하는 등 인명피해 최소화 조치를 시행한다. 태풍 후에는 부유 쓰레기 처리, 양식어가 보험금 신속 지급 등으로 복구를 지원하는 세부 방안도 마련되어 있다.

한편 지방자치단체 차원에서는 시·도지사가 지역재난안전대책본부장을 맡아 광역단위 대응을 지휘하고, 기초 지자체인 시·군·구에서는 시장·군수·구청장이 현장 지휘관으로서 대응을 총괄한다. 현행 재난 및 안전관리 기본법에 따르면 시장·군수·구청장은 관할 지역에 재난 발생 우려가 있을 때 주민 대피 명령을 내릴 권한이 있으며, 필요 시 선박이나 차량의 이동을 명령하고 대피 장소를 지정할 수 있다. 더 나아가 대피 명령에 불응하는 주민이 있다면 강제 대피나 퇴거 조치를 할 수 있는 법적 근거도 부여되어 있다. 따라서 지자체장은 태풍 상황에서 주민 대피, 위험 구역 설정, 통행 통제 등 실질적인 현장 결정을 내리는 최고 책임자다. 예를 들어 태풍 힌남노 당시 포항시에서는 저지대 침수 우려 지역에 대피령이 내려지고, 실제 하천 범람으로 아파트 지하주차장에 고립된 주민들을 군·소방과 협력해 구조한 사례가 있었다. 이처럼 현장에서 지자체장이 경찰·소방·군부대 등과 협조해 인명 구조와 대피 시행을 지휘하는 것이 우리 재난 대응 체계의 핵심이다. 중앙정부는 지자체 요청 시 군 병력·장비 지원 등을 신속히 조율하여 현장을 뒷받침한다.

기상청 중심의 태풍 감시·예보·경보 시스템

태풍 대응의 선제 조건은 정확하고 빠른 기상 정보다. 기상청은 첨단 기술을 활용해 태풍을 24시간 감시하고 예보를 생산한다. 정지궤도 기상위성인 천리안 2A호 등을 통해 10분 단위로 태풍의 구름 발달과 이동을 추적하고, 한반도 주변은 2분 간격으로 정밀 관측한다. 여기에 지상 레이더망과 해양 관측부이 자료까지 결합해 태풍의 위치와 강도 파악에 활용한다. 경우에 따라서는 주변국과 협조해 항공기 투하 관측 자료나 합동 조사 결과를 공유하며, 이러한 관측 데이터를 슈퍼컴퓨터 수치예보모델에 투입해 경로와 강도를 예측한다. 기상청은 자체 개발한 수치예보모델(KIM)과 미국, 일본 등 주요 기상 기관의 예측 결과를 종합하여 태풍 통보문을 주기적으로 발표한다. 통보문에는 태풍의 현재 위치와 세력, 이동 속도와 방향, 그리고 5일 이내 예상 진로와 영향도를 담아 국민과 관계기관에 전파한다. 특히 태풍의 위력이 강해짐에 따라 예보에는 최악의 시나리오까지 고려한 위험도 정보가 포함되며, 해안가 폭풍해일 가능성 등도 별도로 예측한다.

특보 체계도 단계별로 운영된다. 태풍이 일정 거리 이내로 접근하면 해당 지역에 태풍 예비특보(주의보·경보 예고)를 발령해 경계 태세를 높인다. 이어 실제로 육상에 최대풍속 14m/s 이상의 강풍이나 해일 등이 예상되면 태풍주의보가, 그보다 심각한 21m/s 이상의 폭풍이 예상되면 태풍경보가 내려진다. 이 특보는 기상청이 시·군·구 단위로 발령하며, 발령과 동시에 지역별 태풍 위험 시점 정보도 제공한다. 이를 통해 각 지역별로 언제부터 위험한 강풍이나 폭우가 시작될지 예측해 알려 준다. 예를 들어 "서울 지역 9월 6일 0시부터 순간풍속 25m/s 이상 강풍 예상" 식으로 발표되어 지자체가 주민 대피 시점을 가늠하는데 활용된다. 부산·인천 등 해안지방기상청은 관할 연안 지역에 대한 특화 정보를 제공하고, 항만당국·어민들과 핫라인을 통해 실시간 기상 상황을 공유한다. 항공기상청 역시 공항 및 항로의 풍속 정보를 전파해 항공기 결항 등 안전 조치를 돕는다.

해안 도시 맞춤 재난 매뉴얼과 시민 행동 요령

태풍 특보가 발령되면, 각 해안 도시는 사전에 마련된 재난 대응 매뉴얼에 따라 대응을 시행하고 시민들에게 행동 요령을 안내한다. 태풍 대비 행동 요령은 사전 대비, 상황 대응, 사후 조치 단계로 구분된다. 해안 지역 주민들은 이를 숙지하고 따라야 한다.

행안부에서 운영하는 안전한TV. 재난대응을 위한 메뉴얼을 영상화 하여 제공하고 있다.

태풍 도달 전, 사전 대비 단계: 기상 예보를 지속적으로 확인하여 태풍의 진로와 도착 시점을 파악한다. 침수나 산사태 위험 지역에 거주하는 경우 미리 대피 장소를 알아 두고 가족과 대피 계획을 세운다. 가정과 주변의 막힌 배수구를 점검하고 정리해서 폭우 시 물이 잘 빠지도록 한다. 만약 저지대나 하천 인근에 주차된 차량이 있다면 안전한 높은 곳으로 이동시킨다. 비상시 정전에 대비해 손전등, 휴대용 라디오, 충분한 식수와 비상식량, 구급약품 등 비상물품을 준비해 둔다. 집 주변이나 옥상의 느슨한 물건, 간판, 창문 등 강풍에 날아갈 위험이 있는 물건을 단단히 고정한다. 어선은 사전에 단단히 계류줄로 묶고 어망·어구 등은 안전한 곳으로 옮겨 둔다. 또한 노후 건물이나 축대, 공사장 인근 등 붕괴 위험 장소는 미리 피하고, 주변에 거동이 불편한 어르신이나 장애인이 있다면 함께 대비할 수 있도록 돕는다.

태풍 특보 발령 후, 대응 단계: 태풍 주의보 단계에서는 일단 불필요한 외출을 삼가고 안전한 실내에 머문다. 저지대나 상습침수지역 주민은 대피 준비를 하고, 행정기관(읍·면·동장 등)에서 대피 권고가 오면 지체 없이 지정된 대피소로 이동한다. 침수 우려가 있는 반지하나 지하상가, 지하주차장에는 접근하지 않으며, 이미 지하에 머무르고 있다면 신속히 지상으로 대피한다. 바닷가 방파제나 해안도로는 출입을 금지하고, 위험 구역에는 통제선 설치 등으로 접근을 막는다. 차량 운행 시 강풍에 대비해 속도를 줄이고, 수위가 높아진 물에 차량이 떠내려갈 수 있으므로 침수된 도로나 교량에는 절대 진입하지 않는다. 태풍 경보 단계로 격상되면 실질적인 피난이 이뤄져야 한다.

지자체장은 필요시 강제 대피령을 발동하여 위험 지역 주민을 대피시키고, 경찰·소방과 합동으로 순찰을 돌며 남은 주민을 설득하거나 구출한다. 특히 해안가 저지대에 사는 주민, 산사태 우려 지역의 주민, 붕괴 위험이 있는 노후주택 거주자는 반드시 안전한 곳으로 이동해야 한다. 대피 시에는 가스와 전기를 차단하고 문을 잠가 2차 피해를 예방한다. 어촌 지역에서는 태풍 접근 시 조업을 중단하고, 모든 선박은 바람을 피해 미리 피항하거나 항구에 단단히 묶어 둔다. 부두 방파제에서는 민간인의 출입을 통제하고, 어민들도 절대로 나가지 않는다.

태풍 통과 후, 복구 단계: 태풍이 지나간 뒤에는 우선 가족과 이웃의 안전을 확인한다. 집으로 돌아올 때 전선이 끊어져 있거나 파손된 구조물이 없는지 조심해서 살핀다. 정전되었던 전기를 다시 투입하기 전에 누전 차단기의 이상 여부를 점검한다. 침수된 집안은 잔류물을 치우고 방역을 실시하며, 마실 물이 오염되었을 수 있으므로 수돗물은 반드시 끓여 마신다. 정부와 지자체는 피해 조사를 거쳐 특별재난지역 선포 여부를 결정하고, 선포 시에는 복구비 지원과 세금 감면, 의료 지원 등이 이루어진다. 이재민 임시주거시설이 운영되며, 자원봉사자와 군 인력이 투입되어 가옥 정리, 방역을 지원한다. 취약계층의 경우 복구 과정에서도 돌봄 공백이 생기지 않도록 별도의 지원 인력이 배치된다. 또한 침수 차량이나 파손된 시설물에 대한 보험금 청구 절차를 안내받아 신속히 보상받을 수 있도록 한다.

이러한 행동요령은 행정안전부에서 배포하는 자연재난 국민행동요령과 각 지자체의 상세 매뉴얼에 구체화되어 있다. 부산광역시 등 해안도시는 지역 특성상 풍랑과 해일 대처 항목이 강화된 매뉴얼을 두고 있다. 예를 들어 방파제 인근 저지대 주민 대피 기준, 해안가 지하차도 폐쇄 기준 등을 별도로 정하여 조기에 실행한다. 인천광역시는 도서 지역이 많은 특성을 반영해 섬 지역 주민 대피 수송대책을 마련하고, 울산광역시는 산업단지의 유해화학물질 유출 등 2차 사고 대비 계획을 포함하는 등 맞춤형 대응책을 운영 중이다. 모든 지자체는 해마다 풍수해 대책 기간 전에 이러한 매뉴얼을 점검·보완하고, 관계 기관 합동으로 현장 대응 훈련을 실시해 실제 상황에서 매뉴얼이 제대로 작동하도록 준비하고 있다.

해외 해안 도시의 태풍 대응 사례와 비교

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태풍 피해를 반복해서 겪는 해외 주요 국가들은 나름의 발전된 대응 체계를 갖추고 있다. 일본은 태풍 대처 시스템이 잘 정비되어 있는 주요 국가 중 하나다. 일본 기상청(JMA)은 위험이 클 경우 태풍에 대한 "긴급 예방 경보", 일명 특별경보를 발령한다.

실제로 2024년 태풍 '산산' 내습 시 가고시마현에 폭풍 특별경보가 내려졌는데, 이는 2022년 '난마돌' 이후 2년 만의 발령이었다. 특별경보는 "곧 본격적인 대재해가 우려된다"는 최고 단계 경보로서, 이에 따라 지자체들은 즉시 대규모 피난 지시를 발령했다. 당시 규슈 남부에서 약 225만 명의 주민에게 피난 명령이 내려져 수십만 명이 지정 대피소로 이동했다.

일본은 2019년 이후로 주민대피 관련 용어와 절차를 일원화하여, 레벨 5에서는 "이미 재해 발생, 목숨을 지키는 최후의 수단 강구" 단계까지 구분하고 있다. 지방자치단체장은 태풍 상륙 전에 주민에게 피난 권고→피난 지시를 순차적으로 발령하고, 필요시 강제 피난도 시행한다. 이러한 지방분권적인 대응 덕분에 지역별 상황에 맞춘 신속한 주민 보호 조치가 이뤄진다. 한편 일본 국민들은 학교 교육과 정기 훈련을 통해 태풍 대비 행동요령에 익숙하며, 각 가정에 비상식량 비축과 창문 파손 방지대 설치 등이 생활화되어 있는 등 생활 밀착형 대비 문화도 형성되어 있다.

미국의 경우, 국립허리케인센터(NHC)가 열대성 저기압인 허리케인에 대응한다. NHC는 매년 허리케인 시즌(대서양은 6~11월)에 5일, 7일 단위의 장기 예보와 경로 "예보 콘"을 미리 발표하여 주민들이 사전에 대비하도록 한다. 위성, 항공기("허리케인 헌터" 항공정찰) 등 풍부한 관측 자원을 활용한 미국의 예측 시스템은 전 세계적으로 가장 발달된 것으로 평가된다. 예보 단계에서는 폭풍의 강도를 카테고리 1~5 등급으로 분류해 알기 쉽게 경고하며, 연방기상청 산하 지역 사무소들이 각 주별로 허리케인 경보, 폭풍해일 경보 등을 상세히 내린다.

미국의 재난 대응은 주정부와 연방정부의 역할이 분담되어 있는데, 원칙적으로는 주지사가 1차 책임을 갖고 있다. 거대한 허리케인이 예상되면 주지사가 비상사태를 선포하고, 카운티(지역구) 정부들과 함께 해안 저지대 주민들에게 강제 대피 명령(Mandatory Evacuation)을 발령한다. 주 방위군과 주 경찰이 투입되어 대피로 교통 통제를 실시하고, 병원·양로원 등 시설의 피난을 지원한다. FEMA(연방재난관리청)는 주정부 요청에 따라 사전에 물자와 인력을 현장에 배치하고, 대피소 설치와 구호활동을 지원한다. 예컨대 2018년 허리케인 플로렌스 당시 노스캐롤라이나주는 해안 지역 100만 명 이상에게 사전 대피령을 내렸다. 이에 FEMA는 수백 개의 쉘터와 식량을 준비해 피해를 최소화했다.

미국은 이처럼 지역 특성에 맞는 분산형 대응이 특징이며, 연방은 지원과 조정을 맡는다. 다만 주정부 간 협력이 필요하거나 피해 규모가 광범위할 때는 연방 차원에서 통합 지휘를 하는 등 유연성을 갖추고 있다.

대만은 비교적 작은 섬나라지만 태풍 빈도가 높아 독특한 대응 제도를 갖고 있다. 대만 중앙기상국(CWB)은 정확한 예보를 제공하고, 경보를 발령하면 각 현(縣)과 시(市) 정부는 "태풍 휴무·휴교" 여부를 신속히 결정한다. 이 권한이 지방정부에 위임되어 있어, 태풍 예상 진로에 해당하는 시·현은 전날 저녁까지 다음 날 학교 휴교와 관공서 휴무를 선포한다.

실제로 2024년 7월 태풍 '개미'가 북상할 때 타이베이시 등 북부 4개 시가 일제히 다음 날을 태풍 휴일로 정하여 시민들은 출근하지 않고 집에 머물렀다. 이러한 결정을 주로 전날 밤 8시 경 일괄 발표하는데, 시민들은 실시간으로 뉴스를 지켜보며 발표 즉시 대비에 들어간다. 상점들은 문을 닫고, 시민들은 마트에 가서 식료품과 생활용수를 비축하며, 도시 전체가 "태풍 임시 휴식" 체제로 전환된다. 이것은 태풍 피해를 줄이기 위한 선제적 조치로서, 경제활동의 일시적 중단을 감수하고서라도 인명 보호를 최우선시하는 대만의 대응 철학을 보여준다.

대만은 지방정부가 학교나 공공건물을 대피소로 신속히 개방하고 구호물자를 준비하는 체계가 갖춰져 있다. 중앙정부는 필요한 경우 군대를 동원해 배수 지원과 응급복구를 도우며, 태풍 피해 복구비는 정부가 상당 부분 부담한다. 주민들도 태풍 휴무 기간 동안 가급적 외출하지 않고 안전을 지키는 시민의식이 높아, 큰 태풍에도 사상자가 적은 편이다.

태풍 대응의 해외 사례와 한국 시스템의 비교를 통해 시사점을 얻을 수 있다. 한국은 중앙집권적인 예보·경보 체계와 통합 지휘 덕분에 정보 전달과 자원 동원이 빠르고 효율적이라는 강점이 있다. 반면 일본과 대만처럼 지역 밀착형으로 주민 대피를 기민하게 실행하는 측면에서는 보완 여지가 있다. 우리나라도 최근 기상청의 위험시점정보 제공, 행안부의 사전 대피 권고 강화 등으로 개선을 도모하고 있으나, 주민들이 경보를 접하고 실제 행동으로 옮기는 과정을 더욱 확실히 하기 위해 일본의 단계별 피난체계나 대만의 조기 휴무 결정 같은 방식을 참고할 만하다. 또한 미국의 사례처럼 중앙과 지방의 협력적 대응에서 유연성을 높이는 것도 과제다.

현재는 중앙지침 위주로 일률 대응하다 보니 지역별 상황 차이를 충분히 반영하지 못하는 경우가 있다. 향후에는 기초 지자체의 재량권을 확대하여, 지역 실정에 맞는 세부 대피계획 수립과 실행을 지원할 필요가 있다. 아울러 민간(기업, 학교)의 참여를 늘려 대만처럼 필요 시 일상 활동을 멈추고 재난에 집중하는 문화도 고려해볼 수 있다.

기후변화 시대에 태풍 위협은 갈수록 커질 전망이다. 해안 도시의 안전을 지키기 위해서는 중앙정부의 촘촘한 예보망과 강력한 조정력, 지자체의 기민한 현장 대응, 그리고 시민들의 적극적인 협력이 삼위일체가 되어야 한다. 자연재난은 완벽히 막을 수 없지만, 대비와 대응에 따라 피해 규모는 달라진다. 2020년대의 반복된 태풍 경험을 거울 삼아 우리 사회의 재난 대응 시스템과 매뉴얼을 지속적으로 보완한다면, 앞으로 닥칠 태풍에도 인명 피해를 최소화하고 신속히 회복하는 회복력이 한층 높아질 것으로 기대된다.