박정희의 산주변론(山主辯論) | ② 보유세 면제는 산림의 공익 가치에 대한 인식의 척도

2025-08-01 박정희

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우리나라 숲의 68%가 사유림. 사유림이 연간 3조 원의 탄소흡수 편익을 제공한다. 산주들은 이런 공익 가치를 제공함에도 과도한 보유세(2023년 전국 임야 재산세 총액 2184억)로 인해 산림경영 의지가 꺾이는 게 현실이다. 핀란드 등 주요 산림 선진국은 보유세를 전면 면제 또는 감면하고 있다. 임업경영체로 등록된 산림 즉, 산림경영계획에 따라 관리되는 산지를 대상으로 보유세 면제를 점차 확대하자. 공익과 권리가 균형을 이룬 산림정책이 시급하다.

박정희  한국산림경영인협회 회장

4대째 내려오는 전통 임업인이자 산림경영인으로 산림 분야의 학문적 지식과 폭넓은 실무 경험을 겸비한 농업, 임업전문가다. 강원대학교에서 환경학을 전공하고 같은 대학원에서 환경학 박사 학위를 취득하면서 농림 및 환경 분야의 이론적 기반을 다졌다. 21대, 22대 한국산림경영인협회중앙회 회장, 대통령소속 농어업농어촌특별위원회 위원, 지속가능발전 국가위원회 위원, 산림정책협의회 위원(2025), 한국임업진흥원 비상임이사, 한국임업인총연합회 회장, 한국산림단체연합회 공동의장, 수목장문화연대 이사장, 한국산림정책연구회 부회장, 한국 산림경영정보학회 부회장, 한국임우연합 이사 등 농림정책에 힘써 왔다. 이러한 공로를 인정받아 환경부장관 표창(2002), 국무총리 표창(2004), 철탑산업훈장(2011), 임업인상(2015), 대한민국 산림환경대상(2017)을 수상했다.

[편집자 주] 새 정부가 출범했다. 기후위기 대응하기 위해서, 산림의 경영이 중요해지고 있다. 이미 조림된 숲은 관리되어야만 숲의 생태적 기능이 정상적으로 돌아온다. 우리 숲을 경영하는 주체인 산림경영인들의 목소리가 산림 정책에 반영되기를 기대하면서, 산림 분야 개혁 과제들을 제안한다. 공익용 산지의 가치에 따른 사용료 지불, 산지보유세 면제, 청년 임업인 지원, 국내산 원목 이용 활성화, 국내 원목 무관세 지원, 식량위기 대비 축산 농가 지원, 울폐도 낮추기, 임목재해보험 적용 등 임업의 활성화를 위한 제안을 펼친다.

지난칼럼

① 보상 없는 공익용 산지 제한, 시장경제 원칙에 벗어나

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사유림이 연간 3조 원의 공익 가치를 제공하고 있어

대한민국의 푸른 숲은 우리 소중한 자산이다. 이 숲은 단순히 나무가 서 있는 공간을 넘어, 국민의 삶과 직결되는 필수 생태계 서비스를 제공한다. 전체 산림 면적 640만7970ha 중 434만ha는 사유림으로(2023년 산림청) 약 68%에 달한다. 이 광활한 숲은 220만의 산주가 묵묵히 가꾸고 있다.

사회는 이들에게 탄소흡수, 산불 방지, 미세먼지 저감, 수자원 함양 등 다양한 공익 기능을 요구하며, 실제로 2024년 산림청 평가에 따르면 산림의 공익 가치는 연간 8조 원에 이른다. 사유림만으로도 연간 약 3조 원의 탄소흡수 편익을 제공한다는 의미다(환경부, 2024).

이처럼 막대한 공익 가치에도 불구하고, 그 주된 공급자인 사유림 산주들의 헌신과 희생은 제대로 평가받지 못하고 있는 실정이다.

일방적 규제와 중과세 부담으로 산림경영 의지 꺾여

산주들은 사유림의 공익 가치에 대한 합당한 보상 없이, 일방적인 규제와 과도한 부담을 지고 산다. 산림법과 국토이용 규제, 개발 및 벌목 제한은 물론, 입목 벌채 허가와 같은 행정 절차도 복잡하고 까다로워 산주들이 산림을 적극적으로 경영하기 어렵게 만든다.

숲을 '보유'하고 있다는 이유로 매년 보유세를 부과되는 현실은 더욱 아이러니하다. 공익적으로 사용하면서도 보유세를 걷는 이중잣대가 적용되고 있다. 국회예산정책처의 자료에 의하면 2023년 전국 임야의 재산세 총액은 2184억 원에 달한다. 재산세는 보유세 중의 하나다. 이는 해마다 증가하는 추세다.

여기에 임산물 소득에 대한 소득세, 상속 시에는 높은 상속세까지 내야 하는 게 산주들의 현실이다. 이러한 중과세 부담은 산림경영 투자 의지를 꺾는 주요 원인이 되고 있다.

실제 산주들을 대상으로 한 설문조사(임업진흥원·산림청)에 의하면 산주들의 75% 이상이 “보유세 등 세금 부담이 산림 경영의 최대 애로사항”이라고 응답했다. 이러한 세금과 규제의 이중고는 산주들로 하여금 산림 경영 자체에 대한 의지를 잃게 만들며, 장기적인 투자와 관리를 저해하는 치명적인 요인으로 작용하며, 이것은 국가적 손실이다. 

3ha 미만 소규모 산주가 전체 산주의 86.2%, 이 중 76%가 고령 산주

산림을 국민 모두의 자산으로 인식하면서 그 가치를 실제로 만드는 220만 산주들의 노력은 간과되고 있다. 특히, 3ha 미만 소규모 산주가 전체 산주의 86.2%를 차지하며, 이들 중 76%가 고령 산주라는 현실은 더욱 큰 문제다.

평균 사유림 보유 면적이 1.8ha에 불과하고, 절반 이상이 0.5ha 미만이라는 통계는 산주들이 대규모 투자를 통한 효율적인 산림 경영을 기대하기 어려운 현실을 말해 준다. 고령 산주가 대다수라는 점은 산림 경영에 필요한 노동력 확보와 전문 지식 습득에도 어려움이 있음을 증명한다.

대다수 산주가 숲에서 실질적인 소득을 얻기 어려운 상황에서, 과도한 보유세는 지속가능한 산림 경영을 불가능하게 만들고 있다. 결과적으로 많은 산주가 숲을 제대로 관리하지 못하고 방치하게 되며, 이는 산림의 기능 저하와 생태계 서비스 품질 하락으로 이어져 결국 국민 모두의 손실로 돌아온다.

구분	내용	상세 설명
전국 사유림 산주 수	220만 명	전년 대비 3천 명 증가.
개인 산주 비율	약 91.5%	201만4천 명으로, 대부분의 산림이 개인 소유임을 나타냄.
평균 사유림 보유 면적	1.8ha	산주 1인당 평균으로 소유하는 사유림 면적.
산주 연령대 분포	41세~60세 (장년층)   61세 이상 (노년층)	고령화 심화. 산주의 상당수가 고령층이며, 이는 산림 경영의 어려움으로 이어질 수 있음.
소유 임야 규모	0.5ha 미만 (55.8%)   3.0ha 미만 ( 8.6%)	소규모 임야 소유 다수. 전체 산주의 절반 이상이 매우 작은 규모의 임야 소유.
거주지별 산주 비율	소재 산주 (44.2%)   부재 산주 (55.8%)	부재 산주 다수. 자신이 소유한 산과 다른 지역에 거주하는 산주가 더 많음. 이는 산림 관리에 어려움을 줄 수 있음.
지역별 특징	전라남도: 사유림 소유자 최다 (약 38만 명) 경상북도: 1인당 소유면적 최다 (약 95만 ha) 충청권: 사유림 산주 약 41만명	지역별로 산주 수나 소유 면적에 차이가 있음.
산주가 겪는 어려움	- 전문 경영의 어려움   - 산림 관리 비용 부담   - 낮은 수익성	소규모 임야 소유, 고령화, 부재 산주 등의 특성으로 인해 산림을 전문적으로 경영하고 관리하는 데 어려움을 큼.

출처: 2023년 산림청 통계

산주를 '공익 기능 수행의 주체'로 인정하는 제도로 전환 필요

해외 주요 산림 선진국들은 산림을 단순히 재산으로 보지 않고, '생산 기반'이자 '공익 기능 수행의 주체'로 인정하며 경영 산주를 적극적으로 지원한다. 이런 선진국들은 숲을 단순한 보전의 대상이 아닌, 체계적인 경영 활동을 통해 다양한 가치를 창출하는 '생산자산'으로 인식한다. 또 그 생산 활동의 결과로 발생하는 공익 가치에 대해 국가와 사회가 비용을 적극 분담하는 체계를 갖추고 있다.

핀란드는 숲의 장기적 수익성과 경영 안정성을 고려해 임지 보유세를 전면 면제하고 산림 소득세만 부과함으로써 산림 경영을 독려한다. 캐나다 브리티시컬럼비아(BC)주는 생산 목적 임지에 보유세 50%를 감면하고 '임업경영지정 제도'를 운영한다. 미국 오리건주 역시 임업 특별지정 토지에 보유세 전액을 면제하고 특별 경영 지역 지정 및 가족 산주 직불제 등을 통해 산주를 지원한다. 

국가/지역	임지 보유세 정책	산주 지원 및 특징
핀란드	보유세 전면 면제	산림 소득세만 부과, 산림경영 독려
캐나다 BC주	생산 목적 임지 50% 감면	임업경영지정 제도 운영
미국 오리건주	임업 특별지정 토지 전액 면제	특별 경영 지역 지정, 가족 산주 직불제 등
한국	임야 재산세 전면 부과	경영 산주에 대한 감면·보상체계 미흡, 농지·어업보다 불리

산림 보유세 감면은 우리 사회가 ‘숲’의 가치를 어떻게 인식하는지 보여 주는 제도적 선택이다. 조세 혜택의 차원이 아닌, 공익 기능 수행에 대한 사회적 투자이며 기후위기 대응 전략의 일환이다. 방치된 숲을 경영이 이뤄지는 숲으로 바꾸는 제도 전환의 첫 시그널이 ‘보유세 면제’다.

단, 이것이 모든 임야에 무차별 적용돼서는 안 된다. 임업경영체로 등록된 산림, 즉 산림경영계획에 따라 관리되는 산지를 대상으로 점진적으로 적용해야 하며, 이는 경영 의지가 있는 산주와 그렇지 않은 산주를 구분하는 효과적인 기준이 될 수 있다. 숲은 방치해서는 살아남을 수 없으며, 실제 손을 대고 가꾸는 주체가 있어야만 진정한 공익이 구현될 수 있다.

지금처럼 산주에게 모든 부담을 지우는 방식으로는 건강한 숲을 기대할 수 없다. 숲은 한 번 황폐해지면 회복하기까지 수십 년에서 수백 년이 걸리는 만큼, 예방적이고 선제적 지원이 절실하다.

공익과 권리의 균형에서 시작하는 산림정책

공익 가치와 산주 부담의 불균형을 해소하고 지속가능한 산림 경영을 이루기 위한 제도 개선이 시급하다. 첫째, 생산 목적 산림임지의 '생산자산' 재분류 및 보유세(재산세) 전면 면제/감면이다. 임업경영체 등록 산림 및 산림경영계획이 수립된 산지에 한해 단계적으로 보유세를 면제하거나 대폭 감면해야 한다. 이것은 산림을 투기 목적의 자산이 아닌, 지속적인 생산과 공익 기능 유지를 위한 기반으로 인정하는 최소한의 조치다.

두 번째는 세제 및 법제도 정비를 통한 산주 권리 보호와 경영 안정 도모다. 농지나 어업지와 같이, 임야에 대한 세제 특례를 신설하고, 산림경영을 저해하는 불합리한 규제를 완화해 산주가 안정적으로 경영에 전념할 수 있는 법적, 제도적 기반을 마련해야 한다.

마지막으로 공익과 권리의 균형에서 시작하는 산림정책이 필요하다.

숲이 건강하려면, 숲을 직접 가꾸는 산주 권리가 존중되어야

"산은 국민 모두의 자산"이라는 말은 아름답다. 그러나 그 숲을 지키고 가꾸는 사람인 특정 개인, 즉 산주를 배제하고 아름다운 산은 없음을 기억해야 한다. 국민 모두의 자산인 숲이 건강하게 유지되기 위해서는, 그 숲을 직접 가꾸는 산주의 역할이 절대적이다. 산주가 없는 숲의 공익은 존재하지 않으며, 산주 권리가 존중받지 못하는 사회에서 산림의 지속적인 건강성도 기대할 수 없다.

2025년 현재, 산주들은 비합리적인 조세와 규제가 산림 방치로 이어진다고 말한다. 산림경영 임지에 대한 보유세 감면 또는 면제는 단순한 산주 특혜가 아니다. 온 국민이 향유하는 산림 공익에 대한 '공정한 사회적 투자'다. "왜 돈이 되지 않는 숲을 지키고 있는가?"라는 질문에 우리는 침묵해 왔다. 이제 국가가 답해야 한다. “숲을 지켜줘서 고맙다”는 정책으로 응답할 때다. 보유세 감면은 그런 새로운 시대의 시작이다.

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용어 설명

보유세(保有稅) 부동산이나 자동차 등 특정 자산을 소유하는 동안 주기적으로 부과되는 세금을 통칭.  국세와 지방세로 나뉜다. 국세에는 주택 및 토지 등 고액 부동산에 부과되는 종합부동산세와 일부 세금에 부가되는 농어촌특별세가 포함된다. 지방세로는 가장 보편적인 보유세인 재산세(임야에 부과되는 세금 포함), 자동차세, 그리고 이들에 부가되는 지방교육세 등이 있다.

재산세 (財産稅) 토지, 건축물, 주택 등 특정 재산을 소유한 사람에게 매년 정기적으로 부과되는 세금. 임야에 부과되는 세금이 여기에 해당하며, 보유세의 가장 대표적인 형태로 지방세이다.

소득세 (所得稅) 개인이 근로, 사업 등 다양한 소득원에서 얻은 수입에 대해 매년 정산해 부과하는 세금. 소득액에 따라 세율이 달라지는 누진세율 구조를 가지며, 국세에 해당한다.

상속세 (相續稅) 사망으로 인해 피상속인의 재산이 상속인에게 이전될 때, 해당 상속재산에 대해 부과하는 세금이다. 재산 이전 시점에 1회성으로 과세되며, 국세에 해당한다.