박정희의 산주변론(山主辯論) | ① 보상 없는 공익용 산지 제한, 시장경제 원칙에 벗어나

2025-07-18 박정희

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[편집자 주] 새 정부가 출범했다. 기후위기 대응하기 위해서, 산림의 경영이 중요해지고 있다. 이미 조림된 숲은 관리되어야만 숲의 생태적 기능이 정상적으로 돌아온다. 우리 숲을 경영하는 주체인 산림경영인들의 목소리가 산림 정책에 반영되기를 기대하면서, 산림 분야 개혁 과제들을 제안한다. 공익용 산지의 가치에 따른 사용료 지불, 산지보유세 면제, 청년 임업인 지원, 국내산 원목 이용 활성화, 국내 원목 무관세 지원, 식량위기 대비 축산 농가 지원, 울폐도 낮추기, 임목재해보험 적용 등 임업의 활성화를 위한 제안을 펼친다.

박정희  한국산림경영인협회 회장

4대째 내려오는 전통 임업인이자 산림경영인으로 산림 분야의 학문적 지식과 폭넓은 실무 경험을 겸비한 농업, 임업전문가다. 강원대학교에서 환경학을 전공하고 같은 대학원에서 환경학 박사 학위를 취득하면서 농림 및 환경 분야의 이론적 기반을 다졌다. 21대, 22대 한국산림경영인협회중앙회 회장, 대통령소속 농어업농어촌특별위원회 위원, 지속가능발전 국가위원회 위원, 산림정책협의회 위원(2025), 한국임업진흥원 비상임이사, 한국임업인총연합회 회장, 한국산림단체연합회 공동의장, 수목장문화연대 이사장, 한국산림정책연구회 부회장, 한국 산림경영정보학회 부회장, 한국임우연합 이사 등 농림정책에 힘써 왔다. 이러한 공로를 인정받아 환경부장관 표창(2002), 국무총리 표창(2004), 철탑산업훈장(2011), 임업인상(2015), 대한민국 산림환경대상(2017)을 수상했다.

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대한민국 산림의 약 67%는 개인이 소유한 사유림(私有林)

대한민국은 국토의 약 63%가 산림으로 구성되어 있다. 세계평균산림률인 31~32%와 비교하면 두 배 이상의 비율로, 우리나라가 세계적으로 보기 드문 산림자원 보유국임을 의미한다. 많은 국민은 이 드넓은 산림이 모두 국가 소유이거나 공공 소유인 국유림(國有林) 또는 공유림(共用林)이라고 생각하는 경향이 있다. 실제로는 대한민국 산림의 약 67%가 개인이 소유한 사유림(私有林)이다. 즉, 우리나라 산림의 대부분은 개인의 소중한 사유재산이라는 의미다.

사유림이 보호구역, 수변보호구역, 절대보전산지 등 ‘공익용 산지’로 한번 지정되면 소유자인 산주는 허가 없이 어떠한 행위도 할 수 없다. 개발을 제한해 산림을 보전한다는 의미로 ‘보전림’이라고 부르고 공익을 위한 산지라는 의미로 ‘‘공익용 산지’라고 부르기도 한다. 공익을 위해 개인의 재산권 행사를 제한하려면 응당의 대가가 있어야 한다. 지금껏 대한민국은 그 대가를 지불하지 않고 있다. 

사유림은 사적 재산임을 인식해야

기후변화와 환경 문제의 심각성이 커지면서 산림 보전의 중요성은 나날이 강조되고 있다. 일각에서는 산림 보호를 위해 개발이나 벌채를 제한하는 것이 세계적인 추세라고 주장한다. 핵심은 이러한 '보전'의 책임과 그에 따른 부담을 누가, 어떻게 분담할가에 있다. 현재 우리나라의 높은 산림 보전 수준은 전 국민에게 맑은 공기, 깨끗한 물, 풍부한 생물 다양성 등 다양한 생태계 서비스를 제공하고 있다.

이러한 혜택은 대부분 사유림 소유주들의 자산 활용 제약을 대가로 얻어진 결과다. 많은 산주가 보전을 이유로 소유 산지의 이용을 제한당하면서도 정당한 대가는 받지 못하고 있다. 시장경제 원칙에 비추어 볼 때 매우 부당하며 불균형적인 상황이다. 마치 개인의 주택을 공공의 필요에 의해 정부가 도로에 편입시키면서 아무런 보상을 해 주지 않는 것과 다름없다.

재산세는 내는데, 주인의 권리는 없다

공익용 산지 지정으로 사유림 소유주들의 어려움은 심각한 수준이다. 일례로, 강원도 홍천군에 위치한 A씨의 임야 10ha는 수십 년간 절대보전산지로 묶여 개발은 물론 벌채조차 할 수 없다. A씨는 산림을 이용한 어떠한 경제활동도 할 수 없지만 재산세는 납부해야 한다. 경기도 가평군 B씨의 산림은 상수원보호구역과 자연공원구역으로 중복 지정되었다. B씨는 자기 땅이지만 나무를 심을 수도 없고 관리를 위한 최소한의 벌채조차도 허가 없이 불가능하다. 결국 B씨는 산림 관리를 포기하고 방치하고 있다. 이처럼 공익용 산지로 지정된 사유림은 소유주의 의지와 무관하게 강제적으로 보전의 대상이 되며, 그에 대한 합당한 대가는 이루어지지 않고 있다.

해외 주요 산림 선진국, 뚜렷한 보상 원칙 갖고 있어

해외 주요 산림 선진국들은 뚜렷한 보상 원칙을 가지고 있다. 독일은 산림을 보호하거나 생태 복원에 참여한 사유림 소유자에게 실비 보전은 물론 생태계서비스 제공에 대한 직접 보상을 실시하고 있다. 프랑스는 EU 생태보호네트워크인 ‘Natura 2000’을 통해 사유지에 연 단위 계약을 맺고 정기적 보상을 제공하고 있다. 핀란드는 산림 이용 제한으로 재산 가치가 하락한 경우 국가가 직접 매입하거나 추가 금전적 보상을 한다.

보상의 기준은 모두 정액이 아닌 산림의 위치, 환경적 가치, 인근 시세 등을 고려한 차등 지급 방식이다. 한국농촌경제연구원의 '공익형직불제 성과평가 및 발전방향 연구(2023)'에 따르면, 산림의 공익적 기능에 대한 적정 보상액은 산림 1ha당 연간 50만 원에서 150만 원 수준으로 추산된다. 이는 현재 생태계보전직불금의 평균 지급액이 ha당 약 10만 원 미만인 점을 고려할 때, 5배에서 15배가량 증액되어야 함을 시사한다. 물론 이는 일반적인 추정치이며, 개별 산림의 특성과 가치 평가 기준에 따라 보상액은 크게 달라질 수 있다. 중요한 것은 일률적인 금액이 아닌, 앞서 언급된 다양한 기준을 복합적으로 고려하여 차등 지급하는 시스템을 구축하는 일이다.

'생태계보전직불금'은 농업인, 농업법인이 대상, 산림인을 대상으로 하지 않아

우리나라에는 ‘공익직불제’라는 제도가 있다. 농업·농촌의 다양한 공익적 기능을 증진하기 위해 농업인에게 직접 보조금을 지급하는 제도다. 기본형 공익직불금과 선택형 공익직불금이 있다. ‘생태계보전직불금'은 선택형 공익직불금에 속하는 제도들, 특히 친환경농업직불금이나 경관보전직불금 등을 의미한다. 농업인이 농지에서 친환경 농법을 실천하거나 농촌 경관을 보전하는 활동에 지급된다. 산림 그 자체의 보전보다는 농업 생산 과정에서 발생하는 환경적 편익 증진이 초점이다.

직불금 지급 대상은 '농업인' 또는 '농업법인'으로 한정되며, 일정한 농지 면적, 영농 종사 기간, 소득 요건 등을 충족해야 한다. 법적 근거는 「농업농촌공익직불법」이다. 현재의 '생태계보전직불금'은 농업 분야에 초점이 맞춰져 있어 산림의 공익적 기능 보전이 아닐뿐더러 규모도 극히 제한적이며, 지급 기준 또한 지나치게 획일적이어서, 실질적인 보상이 이뤄지고 있다고 보기 어렵다.

'생태계서비스 지불제(PES)' 실행되어야

공익용 산림 보존에 대한 보상은 '생태계보전직불금'이 아닌, '생태계서비스 지불제(Payment for Ecosystem Services, PES)'에 근거한 현실적 보상 시스템이 필요하다. OECD 국가 중 유일하게 사유림을 공익용 산지로 지정하고 이에 대한 현실적 ‘사용료’를 지급하지 않는 국가가 대한민국이다.

2024년 6월 산림청은 '산림분야 탄소중립 추진전략'에서 산림의 공익적 기능 증진을 위한 인센티브 강화 방안을 모색하겠다고 밝히면서 '생태계서비스 지불제'의 확대 도입과 보상 수준 현실화를 주요 과제로 제시했다. 환경부 또한 2023년 환경정책기본법 개정을 통해 ‘생태계서비스 지불제’에 대한 법적 근거를 강화했다.

“생태계서비스 지불제”는 특정 생태계 서비스를 이용하거나 편익을 얻는 사람(수혜자)이 해당 서비스를 보호하거나 제공하는 사람(공급자)에게 대가를 지불하는 제도를 총칭하는 광범위한 개념이다. 이는 시장에서 명확한 가격이 매겨지지 않는 생태계 서비스(예: 기후 조절, 수질 개선, 서식처 제공, 경관 보전 등)에 대해 경제적 가치를 부여하고 그 가치 제공에 대한 비용이나 기회비용을 보상하는 것을 목표로 한다. 서비스의 혜택을 받는 자가 그 서비스의 공급자에게 대가를 지불한다는 원칙을 기본으로 하며, 정부가 수혜자를 대신하여 재원을 마련하는 경우가 많다.

법적 근거는 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」 제16조로 '생태계서비스지불제계약'이라는 이름으로 시행되고 있다. 이 법은 2020년 6월부터 시행되었으며, 2023년 환경정책기본법 개정이 있었다. 산림 보전을 위한 공익 기능을 확대해야 한다면 그 비용을 사회 전체가 분담 하는 '생태계서비스 지불제(PES)'가 현실적으로 정착되어야 한다. 보상의 기준은 해당 산림의 주변 시세에 연동된 합리적 기준이 되어야 한다. 국가가 공익적 이유로 사유지를 제한한다면, 그 사용에 대한 정당한 대가를 지불하는 것이 공동체의 약속이며, 사회 정의의 출발점이다.

<생태계서비스 지불제(PES)와 생태계보전직불금의 주요 차이점>

구분	생태계서비스 지불제 (PES)	생태계보전직불금 (공익직불제 내 환경 관련)
개념적 범위	생태계 서비스의 가치를 인정하고 대가를 지불하는 포괄적 개념	농업 분야의 환경 보전 활동에 대한 보상 (공익직불제 중 일부)
주요 대상	산림, 습지, 농지 등 다양한 생태계 공간의 서비스 공급자	주로 농지에서 특정 환경 보전 농업 활동을 하는 농업인
보상 목적	생태계 서비스 제공에 대한 '대가' 또는 '보상'	농업의 공익적 기능 증진 및 농가 소득 안정 (환경 보전은 그 일부)
주요 법적 근거	「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」	「농업농촌공익직불법」
특징	수혜자 지불 원칙, 자발적 계약, 다양한 활동 포괄	농업 활동 중심, 농업인 한정, 특정 조건 충족 요구

보상 체계는 산림의 지속가능성, 탄소중립, 기후위기 대응의 핵심 기반

사회 전체의 이익을 위해 개인의 사유재산인 산림의 개발 및 활용을 제한하면서, 이에 대한 합당한 대가를 지불하지 않는 것은 마땅히 바로잡아야 할 문제다. 산은 바로 산주들이 가꾸고 지키기 때문이다. 전 국민이 생태계서비스를 받으려면 누군가가 산을 지키고 가꿔야 한다. 산주들이 자발적으로 숲을 가꾸고 보전하려는 동기가 충분히 부여되어야 한다. 현재처럼 규제와 제한에 지쳐 산림 관리를 포기하거나 방치하는 산주들이 늘어날 때 피해는 고스란히 국민들에게 돌아갈 것이다.

생태계서비스에 대한 정당한 대가는 단순히 개인의 정당한 재산권 보호가 아니다. 우리 사회가 직면한 산림의 지속가능성 확보, 2050 탄소중립 목표 달성, 심화되는 기후위기 대응이라는 거대한 과제와 직결되는 매우 중요한 제도적 기반이다. 산주들이 경제적 손실 없이 안심하고 산림을 관리할 수 있을 때, 비로소 산림은 건강하게 유지되고 지속적으로 탄소를 흡수하며, 안정적인 수자원을 공급하고, 다양한 생물종의 서식처 역할을 충실히 수행할 수 있다. 이는 곧 우리 모두의 생존과 직결되는 문제다.

이제 새 정부가 나서서 국제적 기준에 맞는 합리적인 제도를 마련해 실행할 때다. 공익적 가치에 대한 정당한 보상은 산주에게는 재산권 행사와 자긍심을, 국민에게는 지속가능한 생태계 서비스의 혜택을, 그리고 국가적으로는 기후위기 대응의 강력한 동력을 제공할 것이다.

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[용어설명]

공익용 산지(公益用 山地)

• 정의: 「산지관리법」에 의거하여, 산림의 공익적 기능을 증진하고 보호하기 위해 지정된 산지다. 개발 및 이용 행위가 가장 엄격하게 제한된다.

• 목적: 주로 수원(水源) 보호, 재해(산사태, 홍수 등) 방지, 자연 생태계 보전, 산림 경관 보전, 국민 보건 휴양 증진 등 공공의 이익을 위한 기능 수행에 중점을 둔다.

• 관련 개념: 기사에서 언급되는 '보호구역', '수변보호구역', '절대보전산지' 등이 대부분 공익용 산지에 해당하거나, 이와 유사한 수준의 강력한 규제를 받는다. 개인의 재산권 행사에 직접적인 제약을 가하는 유형의 산지다.

보전산지(保全山地)

• 정의: 「산지관리법」에 따라 우리나라 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위해 전국 산지를 분류하는 기준 중 하나다. 산림의 보전적 가치가 높은 지역을 지정한다.

• 분류: 보전산지는 그 목적에 따라 다시 두 가지로 세분한다.

  • 임업용 산지(林業用 山地): 주로 산림 자원의 생산과 산림 경영 활동을 목적으로 하는 산지다.

  • 공익용 산지(公益用 山地): 공익적 기능 수행을 목적으로 하는 산지로, 임업용 산지보다 더 강력한 개발 제한이 적용된다.

• 특징: 준보전산지에 비해 행위 제한이 엄격하며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과 「산지관리법」에 따른 행위 제한을 동시에 적용받는다.

보호림(保護林) / 산림보호구역(山林保護區域)

• 정의: 「산림보호법」 등 개별 산림 관련 법률에 근거하여, 특정한 공익 목적(예: 수원 함양, 재해 방지, 생활 환경 보호, 산림 유전자원 보전, 경관 보전 등)을 위해 특별히 보호가 필요하다고 지정된 산림 구역을 말한다.

• 지정 목적: 해당 산림이 가진 특정 공익 기능을 보전하고 증진하는 데 있다.

• 관련성: 보호림 또는 산림보호구역으로 지정된 산지들은 그 보호 목적의 중요성 때문에 대부분 「산지관리법」상 공익용 산지로도 함께 분류되어 중복적으로 엄격한 규제를 받는 경우가 많다.

[용어 간 관계 요약]

• 보전산지는 산지 관리의 큰 틀이며, 산림 보전에 중점을 둔다.

• 공익용 산지는 보전산지의 하위 유형으로, 공공의 이익을 위해 개발 제한이 가장 강력한 산지다.

• 보호림/산림보호구역은 특정 보호 목적을 위해 지정된 산림으로, 대개 공익용 산지로도 분류되어 관리된다.