산불특별법 | 보호구역 해제 담은 산불특별법, ‘30x30’ 보호지역 확대 목표에 역행해

2025-10-23 최민욱 기자

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2025년 10월, 「경북·경남·울산 초대형 산불 피해 구제와 재건을 위한 특별법」(이하 산불특별법)이 통과되었다. 애초에 이 법은 산불 피해 주민의 지원과 지역 복구를 명분으로 제안되었으나, 내용에는 보호구역 해제와 개발 특례를 통해 대규모 개발을 용이하게 하는 조항들이 다수 포함되어 논란을 불러일으켰다. 산불 복구보다 산림 개발 규제 완화를 통해 난개발을 촉진할 가능성이 크다는 지적이 제기되며 환경단체들은 이 법을 두고 “피해 지원을 가장한 난개발 특별법”이라고 비판했다. 결국 산불특별법은 한국 정부가 국제사회에 약속한 “2030년까지 육상·해양 보호지역 30% 확대”라는 정책 목표와 정면으로 충돌하며, 국가 생물다양성 전략과 국제협약 이행 측면에서 제도적 후퇴라는 평가를 받고 있다.

131개 시민·환경단체가 2025년 10월 22일 정부서울청사 앞에서 산불특별법의 개발 특례 조항 폐기를 촉구하는 기자회견을 열었다. 환경단체들은 해당 특별법을 ‘난개발 특혜법’이라 규정하며 법 개정을 요구했다. 사진. 플래닛03

산불특별법에 숨은 개발 특례 조항들

산불특별법에는 피해 지원과 직접 관련이 적은 각종 개발 특례 조항이 대거 포함되어 있다. 특히 법 제41조부터 제61조까지는 사실상 ‘산림투자선도지구 개발 패키지’로 불릴 정도로, 산불 피해 지역에 대규모 민간투자 개발을 신속히 추진하기 위한 혜택이 담겼다.

이 법은 산불 피해 지역을 산림휴양·레포츠 센터, 관광단지, 리조트, 스마트농업단지 등으로 조성해 일자리와 소득을 창출하겠다는 청사진을 내세웠지만, 실상은 “산불을 계기”로 보호지역을 해제하고 대규모 개발을 빠르게 허용하는 구조로 이어져 산림 난개발과 보호구역 파괴로 귀결될 수 있다는 우려를 낳았다.

산불특별법은 산림청장의 권한이던 일부 산림 보호조치들을 지자체로 이관하고 개발을 위한 각종 예외를 허용한다. 제32조에서는 산림청장만이 할 수 있었던 ‘보전산지’(산지관리법상 개발 제한 산지) 용도 변경·해제와 ‘자연휴양림’ 지정·해제를 시·도지사에게 위임해, 지자체장 판단만으로도 골프장 등 임의 개발이 가능하도록 만들었다.

또한 제41조는 시·도지사가 산불 피해 지역 내 일정 구역을 ‘산림투자선도지구’로 지정할 수 있게 하여, 1만㎡ 이상 면적에 민간투자 사업을 추진할 경우 각종 규제를 완화하도록 규정하고 있다. 산림투자선도지구로 지정되면 해당 지역은 최대 5년(연장 시 8년) 동안 지방자치단체의 조례에 따라 산림을 개발용으로 임의 활용할 수 있는 특별구역이 된다. 이는 사실상 지자체에 한시적인 산림 개발 자유지역을 부여하는 셈이다.

더 나아가 산불특별법은 개발 사업 인허가 절차를 크게 간소화하고 있다. 제48조는 산불특별법에 따른 개발사업 계획이 승인되면, 그와 관련된 각종 인·허가를 받은 것으로 간주하도록 규정한다. 예컨대 산림투자선도지구 개발계획이 승인되면, 통상 별도로 받아야 하는 산지전용허가, 도시계획 변경, 환경영향평가 협의, 심지어 산림보호구역 해제 승인까지도 일괄적으로 충족된 것으로 취급한다.

산불특별법 독소 조항 저지 공동행동은 이를 가리켜 “골프장·리조트·관광단지 같은 사업을 공익사업으로 둔갑시켜 각종 인허가를 일괄 의제하고 다양한 개발 특혜를 주는 것”이라며, 이러한 특례들이 산림 난개발의 ‘패스트트랙’이 될 것이라고 비판했다.

이러한 법 조항들은 재난을 틈탄 민간 개발 특혜라는 점에서 큰 논란을 불렀다. 실제로 산불특별법 통과 직후, 경상북도지사가 해당 지역에 골프장과 리조트 개발 계획을 공개적으로 발표하여 논란을 입증했다. 성민규 생명다양성재단 연구원은 “피해 주민을 돕겠다던 특별법이 난개발의 면허장이 되어버렸다”고 성토하며, 이 법을 “재난을 자본의 기회로 바꾸는 ‘재난 자본주의’의 교과서”라고 규정했다.

무력화되는 보호구역 지정·보전 체계

산불특별법의 가장 큰 문제 중 하나는, 현행 보호구역 지정 및 산림 보전 체계를 사실상 무력화한다는 것이다. 한국에는 산림보호법, 산지관리법 등에 따라 다양한 산림 보호구역과 보전산지 제도가 존재해 왔다. 산림청장은 산림생태계와 생활환경을 지키기 위해 산림보호법상 생활환경보호구역, 경관보호구역, 수원함양보호구역, 재해방지보호구역 등 보호구역을 지정해 개발 행위를 제한해 왔고, 산지관리법 역시 보전산지로 분류된 지역에서는 산지전용(개발)을 엄격히 제한하며 산사태 등 환경 재해를 예방하고 산림의 공익적 가치를 보전해 왔다. 그러나 산불특별법은 이러한 보호구역 해제와 보전산지 규제 완화를 법 조항으로 직접 허용하고 있어 충돌이 불가피하다.

예를 들어 산불특별법 제56조는 “시·도지사는 산림보호구역 내에 산림휴양시설이나 숲속야영장, 산림레포츠시설, 수목원 등 특정 시설을 조성하려는 경우 그 보호구역 지정을 전부 또는 일부 해제할 수 있다”고 명시한다. 즉 산불로 피해를 입은 지역에 골프장이나 레포츠 시설을 짓기 위해 필요하다면 기존의 산림보호구역 지위를 해제할 수 있도록 한 것이다.

다만 국가 소유의 국유림이나 유전자원보호구역은 제외한다고 하지만, 상당수 민간·지방 소유림의 보호구역은 개발을 위해 쉽게 풀릴 수 있게 되었다. 이는 산림보호법 제11조에서 엄격히 규정된 보호구역 해제 요건을 특별법으로 우회한 것으로, 산림보호제도의 근간을 흔드는 조치라 할 수 있다.

또한 산불특별법은 보전산지에 대한 행위 제한 규정도 완화한다. 제56조 제2항에서 “산림투자선도사업에 대하여는 산지관리법 제12조(보전산지에서의 행위제한) 및 제18조(산지전용허가 기준)의 규정에도 불구하고, 보전산지에서의 행위 제한 및 산지의 경사도·표고 기준을 대통령령으로 달리 정할 수 있다”고 규정하고 있다.

평소 같으면 급경사지이거나 높은 고도의 산림지는 개발이 불가하지만, 이 특별법 아래서는 행정명령(시행령)을 통해 이러한 안전·환경 기준을 완화하거나 면제할 수 있게 되는 것이다. 결국 산불특별법은 산지관리법이 지켜온 산림 훼손 금지 기준을 일시적으로나마 무력화하여, 험준한 산악 지형에도 리조트나 관광 시설을 지을 수 있는 길을 열어 준다. 이는 산사태나 토양 유실 같은 2차 재해 위험을 키울 수 있어, 재난 지역 복구라는 입법 취지에도 어긋나는 결과를 낳는다.

산림보호법과 산지관리법의 보호 장치가 이처럼 흔들리면서, 산불 피해 지역의 생태계 복원과 보호구역 유지는 뒷전이 되고 개발 사업이 우선시될 우려가 크다. 산불은 대규모로 산림을 훼손하지만 동시에 자연적 생태계 복원 과정을 거칠 수 있다. 실제로 산불 뒤에는 해당 지역을 엄격히 보호·관리하여 자연적 복원을 돕고 재해를 방지하는 것이 일반적인 국제 권고 사항이다.

그러나 산불특별법은 이러한 보호지역 유지보다는 개발을 통한 “재창조”에 초점을 맞춤으로써, 보호구역 지정 제도를 사실상 유명무실화시키고 있다. 이는 단순히 하나의 특별법이 다른 법률의 일부 조항을 특별히 적용 제외하는 수준을 넘어, 국가의 산림 보호 정책 체계를 근본적으로 흔드는 선례로 지적된다.

환경영향평가 간소화로 절차적 안전 장치 약화

산불특별법은 개발사업 추진 과정에서 환경영향평가 절차도 대폭 간소화하고 있어, 환경법 체계와의 충돌이 뚜렷해 보인다. 환경영향평가법은 대규모 개발 사업이 환경에 미칠 영향을 사전에 면밀히 검토하고 저감 대책을 마련하도록 한 제도적 안전장치다. 그러나 산불특별법 제60조는 “환경영향평가서 협의 요청을 받은 행정기관장은 평가서를 받은 날부터 45일 이내에 협의 내용을 통보해야 하며, 기한 내 통보하지 않으면 협의가 완료된 것으로 본다”고 규정하고 있다.

일반적인 환경영향평가 협의에는 수개월 이상의 시간이 걸리고, 필요 시 여러 차례의 보완 요구가 이루어지지만, 특별법은 45일 제한과 1회에 한정된 보완 요청으로 이 과정을 사실상 형식적인 통과 절차로 전락시켰다. 평가 시한을 촉박하게 설정하고 기한 초과 시 자동 승인으로 간주하는 조치는 환경영향평가법의 취지인 “충분한 검토” 원칙을 훼손하며, 졸속 심의를 초래할 수밖에 없다.

게다가 앞서 언급한 인·허가 의제 조항과 결합해, 산불특별법에서는 환경부 등 관계 기관이 개발 계획에 제때 이견을 제시하지 못하면 모든 절차가 일괄 승인된 것으로 처리된다. 이는 환경영향평가 협의가 실질을 잃고 요식 행위가 될 수 있음을 의미한다. 결과적으로 산불특별법 하에서는 개발 사업자가 환경 파괴 우려에 대해 충분한 책임을 지도록 하는 견제 수단이 약화된다.

임성희 녹색연합 그린프로젝트팀 팀장은 이러한 절차적 완화를 두고 “복구라는 명분 아래 환경영향평가를 간소화하고 각종 규제들을 불태워 버리는 독소 조항”이라고 강하게 비판했다. 산불처럼 환경에 큰 충격을 준 재난 이후에는 오히려 더 신중한 환경평가와 복원 계획이 필요함에도, 특별법은 오히려 개발 가속화에 초점을 맞추면서 장기적 환경 피해를 키울 소지가 있다는 지적이다.

또 한 가지 주목할 부분은 민간 개발 사업자에게 준공공적인 권한을 부여한 점이다. 산불특별법 제55조는 산림투자선도지구 내 사업을 위해 민간 사업자도 토지를 수용하거나 사용할 수 있도록 허용한다고 규정한다. 토지 수용은 일반적으로 공익사업에 한해 국가나 공공기관이 사유지를 강제로 매입할 수 있는 강력한 권한인데, 이 법은 산불 피해지 개발 사업을 명분으로 골프장·리조트 같은 민간 사업에도 이러한 권한을 사실상 부여한 것이다.

이는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등에서 규정하는 공익사업의 범위를 넓게 재해석하여, 민간 이윤 사업을 공익으로 둔갑시키는 셈이다. 피해 주민 지원과 관계없는 레저·관광 개발이 “재건 사업”이라는 이름으로 토지 강제 수용까지 가능해지면서, 지역 주민들의 재산권 침해 논란도 야기될 전망이다.

훼손되는 ‘30x30’ 보호지역 확대 목표와 정책 일관성

이러한 산불특별법의 시행은 국내 정책뿐만 아니라 국제사회에 대한 약속과도 배치된다. 한국 정부는 UN 생물다양성협약(CBD) 및 2022년 채택된 포스트-2020 글로벌 생물다양성 프레임워크에 따라 “2030년까지 육상과 해양의 30%를 보호지역으로 지정”한다는 이른바 ‘30×30’ 목표를 공식 채택한 바 있다. 현재 한국의 보호지역 현황은 육상 면적의 약 17~18%, 해양은 2% 내외에 그쳐 이 목표와 상당한 차이가 있다.

실제로 2020년까지 육상 17%를 달성하자는 아이치 타겟은 가까스로 충족했지만, 2030년 30% 목표(Kunming-Montreal 글로벌 프레임워크 기준)는 현 추세로는 달성이 불투명한 상황이다. 이러한 이유로 정부는 국가 생물다양성 전략을 통해 국립공원 확대, 신규 보호지역 지정, OECM(기타 효과적인 보전지역) 도입 등 보호지역을 양적·질적으로 확대하기 위한 대책을 마련 중이다.

그럼에도 불구하고, 산불특별법은 국가 보호지역 정책 기조에 역행하는 조치를 담고 있다. 정부가 앞에서는 보호지역을 늘리겠다고 공언하면서, 다른 한편으로는 법률을 통해 기존 보호구역을 해제하고 개발을 허용하는 것은 정책 일관성을 심각하게 훼손한다. 특히 산불로 훼손된 지역은 복원과 재보호가 필요한 곳인데, 이를 계기로 오히려 보호지정을 풀고 개발을 독려하는 것은 보호지역 네트워크의 후퇴로 이어진다.

한번 개발이 이뤄지면 해당 지역을 다시 보호지역으로 승격하기 어려울 뿐더러, 주변 생태계에 미치는 파급 효과로 인해 인접한 보호지역의 생태적 완전성도 저해될 수 있다. 예를 들어 산림보호구역이 해제되고 골프장이나 숙박단지가 들어서면, 인근 산림 생물종의 서식지 단절, 인공조명과 소음 공해, 오폐수 문제 등이 발생하여 주변 보호지역의 기능도 약화될 우려가 있다. 이는 단순히 보호지역 면적이 줄어드는 것 이상의 질적 악화를 의미한다.

국제사회 역시 이러한 한국의 행보를 주목할 가능성이 있다. 2022년 생물다양성협약 당사국총회(COP15)에서 각국은 30×30 목표 달성을 결의하며, 이를 위해 보호지역 확대와 생태계 복원에 정책적 우선순위를 둘 것을 촉구했다. 한국은 이 약속에 동참해 새 목표를 수용했지만, 정작 국내에서는 보호지역을 줄일 수 있는 특별법이 제정됨으로써 국제 협약 이행 의지에 의문을 낳고 있다.

최태영 그린피스 생물다양성 캠페이너는 “이번 결정으로 한국 정부의 ‘2030년까지 보호지역 30%를 지정하겠다’는 국제 사회와의 약속이 흔들릴까 우려된다”고 공개적으로 밝혔다. 이는 산불특별법이 일국의 내부 문제를 넘어 국제적 신뢰의 문제로 비화될 수 있음을 보여 준다. 국제 협약상 의무를 성실히 이행하려면 국내 법·제도가 뒷받침되어야 하는데, 산불특별법은 거꾸로 국내 보호구역 체계를 후퇴시킴으로써 약속의 실행력을 떨어뜨리고 있는 셈이다.

결국 산불특별법 사태는 재난 대응과 환경 보전의 균형에 대한 중요한 교훈을 남긴다. 기후위기와 대형 산불의 시대에, 피해 지역 주민을 돕는 일과 생태계를 지키는 일은 상충하지 않아야 한다. 오히려 건강한 생태계는 장기적으로 지역사회의 안전과 복원력을 높이는 기반이 된다.

그러나 이번 특별법은 단기적인 지역경제 활성화 명분 아래 장기적 자연 자본의 훼손을 용인함으로써, 지속가능성보다 즉각적인 개발 이익을 택한 사례로 평가된다. 재난 극복을 빌미로 환경 규제를 완화하는 ‘포스트 재난 개발주의’에 대한 우려가 커지는 이유가 여기에 있다. 향후 산불특별법의 독소 조항들이 개정되어 원래 취지에 맞게 피해 지원 중심으로 수정될지, 또는 시행령 등을 통해 보완 장치가 마련될지 귀추가 주목된다.

분명한 것은, 2030년 보호지역 30% 확대라는 국가전략과 산불특별법이 지향하는 바는 양립하기 어렵다는 점이다. 산불특별법에 대한 비판과 논란은 한국이 앞으로 재난 복구와 환경보호를 어떻게 조화시킬 것인가에 대한 숙제를 환기하고 있다.

정부와 국회가 이 문제를 직시해, 국토 환경보호라는 책임 있는 원칙을 지키면서도 피해 지역 주민을 지원할 수 있는 대안을 모색해야 할 것이다. 보호지역을 지키고 늘리는 노력과 재해 지역 난개발을 막는 제도적 의지가 뒷받침될 때만이, 국제사회에 약속한 생물다양성 보전 목표도 실현 가능할 것이다.