문태훈의 국가와 돈 | ② 환경위기와 기후위기 대응 정책들과 방향
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- 5월 2일
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2025-05-01 문태훈
환경문제, 기후위기에 대응해 시행되어 온 국가 정책들을 교육, 규제, 분배, 재분배로 나눠 살폈다. 규제 대상 기업의 불공정 감시, 비용과 편익의 공정한 비교와 예산 지출의 타당성 평가, 지역과 소득계층 간 차별 없는 재분배를 감시하는 환경과 기후 관련 시민단체의 활성화가 중요함을 말한다. 현재 정부의 지속가능한 발전 정책의 이행이 부진함을 지적하고, 질적인 지속가능 정책과 탈탄소 문명을 이끌 정책이 필요하다고 제안한다.
문태훈 교수는 연세대학교에서 학사와 석사를 마치고, 뉴욕주립대학교 올버니 캠퍼스에서 1992년 행정 및 정책학 박사학위를 받았다. 서울시정연구원에서 1994년 1년 책임연구원으로 재직했고, 1995년 중앙대학교 도시계획·부동산학과 교수로 부임해 2023년까지 재직했다. 정년 퇴직 후 중앙대학교 명예교수로 대통령 국가지속가능발전위원회 위원, UN SDSN 한국위원회 공동대표, 생태전환지원재단 이사, 환경정의 공동대표, 산과자연의 친구에서 이사로 활동하고 있다. 한국지역개발학회장(2016), 한국환경정책학회장(2020), 한국시스템다이내믹스 학회장(2003), 서울시 지속가능발전위원회 공동위원장(2015), 환경부 지속가능발전위원회 위원장(2018) 등을 역임했다. 저서로는 『한국의 지방자치』(2022, 공저), 『시스템 사고로 본 지속가능한 도시』(2007), 『환경정책론』(1997)이 있으며, 「도시별 지속가능성 비교연구」, 「지방정부의 환경행정 역량 평가모델」, 「기후정책과 부문별 영향 분석」 등의 논문을 발표했다. 정량적 분석과 시스템 사고를 바탕으로 한 환경정책 이론은 지역 정책 수립과 학술적 토대에 모두 기여하고 있다.
개개인의 인식과 행동 개선 정책, 교육과 정보 제공
환경문제와 기후위기에 대응하는 정책은 교육과 정보의 제공, 규제 정책, 경제적 유인 정책, 분배 정책, 재분배 정책 등으로 크게 나누어 볼 수 있다. 우선, 환경교육과 환경/기후 관련 정보의 제공은 개개인의 인식과 행동을 개선하여 환경문제와 기후문제에 대응하는 정책이다. 환경 정책과 기후 정책의 근간을 이루는 정책이라 할 수 있다. 개인의 생각이나 행동이 변화하는 것이 환경과 기후문제 해결을 위한 가장 중요한 기본적인 바탕이 되기 때문이다. 한 걸음 더 나아가 개개인의 ‘생태적 감수성’을 높이기 위한 노력이 더 중요할 수 있다. 사람뿐 아니라 동물과 식물, 자연에 대한 소중함, 외경감, 공감대를 형성하는 감성적 접근이 훨씬 더 효과적일 수 있다. 사람은 감정적 동물이기 때문이다.
보호적 규제 정책, 부담자와 수혜자 간 이해 대립 첨예
규제 정책은 특정한 개인, 기업체, 조직의 활동을 통제하거나 제한하여 재량권을 제한하는 종류의 정책이다. 규제 정책은 경쟁적 규제 정책과 보호적 규제 정책 두 가지 유형이 있는데 환경/기후 규제 정책은 보호적 규제 정책에 해당한다. 보호적 규제 정책은 기업의 활동으로부터 공중의 이익을 보호하기 위하여 기준이나 조건을 설정하는 정책으로 환경 정책이나 기후위기 완화 정책 등이 이런 유형의 정책에 해당한다. 불공정 거래행위 금지, 부당한 노동행위 금지, 식품의약품 안전을 위한 정책 등도 보호적 규제 정책에 속한다. 이러한 정책은 결정 과정에서 높은 가시성(Visibility)을 가진다. 정책을 만들고 결정하고 집행하는 과정이 언론과 외부에 잘 보도되고 노출된다. 보호적 규제로 인한 비용의 부담자와 수혜자가 뚜렷이 구분되어 양자 간의 이해관계가 첨예하게 대립되는 경우가 많기 때문이다.
규제 대상 기업의 불공정을 감시해야
보호적 규제 정책으로 인한 이해관계는 집단 간에 큰 차이가 난다. 예를 들어 탄소배출을 감소시키는 생산 방식을 사용해야 한다는 규제는 해당 기업들에게는 비용 부담이 크게 증가하지만 세금을 내는 일반 국민에게는 큰 영향을 미치지 않는다. 일상에 바빠 큰 관심도 없을 뿐 아니라 탄소 배출 감소가 개개인에게 큰 금전적인 이익을 가져다 주는 것도 아니고, 이미 낸 세금이니 추가적인 비용 부담도 없기 때문이다. 그러나 규제의 직접적 대상이 되는 기업들에게는 비용이 크게 발생하기 때문에 이런 정책이 채택되지 않도록, 또는 완화시키기 위한 노력을 언론이나 관련 기관을 통해 집중적으로 하게 되고 결국은 기업들의 요청이 받아들여지는 경우가 많다. 이때 언론과 시민단체들의 감시와 문제 제기는 보호적 규제 정책이 공정하게 만들어지고 이행되게 하는 데 일상에 바쁜 시민을 대신하여 매우 중요한 역할을 할 수 있다. 그러나 감시단체가 존재하지 않거나 약화되는 경우 이러한 정책은 특정 집단에게 매우 우호적인 정책으로 변질될 가능성이 높아지고 결국 불공정한 정책이 될 가능성이 커지게 된다.
분배 정책은 비용-편익의 크기를 공정하게, 예산 지출은 타당하게
분배 정책은 사회적으로 바람직한 사부문의 활동을 촉진하기 위한 정책으로 정부가 가진 재원이나 과학기술적 지식, 노하우, 보조금 등을 기업이나 집단들에게 나누어 주는 정책이다. 환경오염이나 기후위기를 완화하거나 극복할 수 있는 과학기술을 보급하고, 오염물질 배출 감소 기술과 장치, 오염물질 정화 처리 시설을 위한 필요한 기술과 재원을 지원해 주는 정책들이다. 기후위기 완화와 적응 정책은 분배 정책의 비중이 매우 크다. 신·재생에너지를 위한 과학기술 개발, 배출 감소 시설 설치, 적응을 위한 기반 시설의 개선 등은 정부의 예산, 기술, 행정 지원 없이는 사실상 불가능하기 때문이다. 정부가 지원하는 비용보다 오염물질이나 탄소 배출 저감으로 인한 사회적 편익이 큰 정책은 합리적이고 성공적인 정책이라 할 수 있다.
그러나 이런 정책의 비용-편익의 크기를 공정하게 비교하고 밝히기 위해서는 관련 예산의 지출이 타당한지 사전에 비용-편익 분석 등을 통하여 평가하고, 사후에는 재정 지출 평가를 통해 예산 지출의 효과를 분명히 밝혀야 한다. 예산의 투입에 따른 환경오염의 감소, 기후위기로 인한 피해와 사회적 비용의 감소 등의 정도를 객관적으로 비교 분석하여 지속적인 정책 개선이 이뤄지도록 해야 한다. 하지만 비용-편익 분석은 방법 자체도 많은 한계가 있을 뿐 아니라 세부 정책들의 타당성을 평가하는 많은 경우 매우 간단한 비용-편익 분석만으로 정책 타당성을 판단하고, 예산 투입의 결과에 대한 효율성과 효과성 평가를 위한 재정 분석은 적절하게 이뤄지지 않는 경우가 매우 많다.
'철의 삼각관계'를 감시하는 환경/기후/생태 시민단체 활성화
이런 문제 외에도 분배 정책은 정부가 기술과 재원을 나누어주는 정책이므로 배분이 적절한 대상에게 적절한 액수로 공정하게 잘 분배가 되었는지의 문제가 발생할 수 있다. 국민들의 세금으로 지원하는 정책 유형인데, 세금을 내는 납세자들은 자기가 낸 세금이 얼마나 합리적이고 효율적으로 사용되는지에 대한 구체적 정보도 없고, 관심은 매우 약한 경우가 대부분이다. 그러나 지원을 받으려는 집단이나 조직은 사활이 걸린 문제이기도 하여 대단히 적극적인 방법으로, 경우에 따라서는 정치적인 방법을 동원해서까지 재원 배분이 자기들에게 유리하도록 노력한다. 분배정책 과정에 참여하는 자들 간의 협상 과정은 외부에 잘 노출되지 않는다. 그래서 협상 과정의 주된 참여자인 국회의원, 관련 부처의 관료, 관련 업체들의 이익단체로 구성되는 소위 “철의 삼각관계 (Iron triangle)”가 정권 변화 여부와 관계 없이 은밀히 지속적으로 유지되는 경우가 많다. 대중들에게 잘 알려지지 않은 상태에서 은밀히 진행되면서 외부로부터의 감시가 매우 소홀하게 되어 결과적으로 공정하지 않은 관계와 정책이 지속될 가능성이 많은 유형의 정책이라는 것이다.
이러한 문제는 국회의 국정감사, 정부의 감사기관, 그리고 시민단체에서 면밀히 감시될 필요가 있으며 국가의 돈 지출, 즉 예산 지출에 대한 재정 분석이 정확히 이루어져야 하는 가장 중요한 이유가 되기도 한다. “철의 삼각관계”에서 가장 자유로운 민간 시민단체가 이런 점에서 감시자로서 중요한 역할을 할 수 있다. 하지만 갈수록 약화되고 있는 시민단체가 이 일을 감당하기에는 재정과 인력 면에서 현재로서는 매우 힘들어 보인다. 환경/기후/생태 관련 시민단체의 활성화와 민관 간의 협력체계 확충을 위한 정책적 노력이 절실히 필요한 이유이기도 하다. 정부가 모든 것을 할 수 없는 일이고, 설사 그렇다 하더라도 궁극적으로 국민이 동의하고 움직여야 하는데 이를 위해 시민단체는 가장 유능한 비판적 파트너가 될 수 있다.
지역과 소득 계층 간 차별을 최소화하는 재분배 정책 필요
마지막으로 재분배 정책은 부, 재산, 권한 기타 여러 다른 가치의 분배를 재조정하기 위한 정책이다. 주로 특정 집단의 비용 부담으로 다른 집단이 이득을 보게 되는 정책이다. 복지정책, 누진세, 저소득층 주택 공급, 직업 재훈련 정책들이 이러한 재분배 정책에 속한다. 환경과 기후문제에서 재분배 정책은 환경정의와 기후정의와 관련되는 정책들이다. 환경정의와 기후정의는 환경오염이나 기후위기 대응 정책의 결정 과정에 특정 지역과 소득 계층이 소외되지 않도록 하며, 환경과 기후위기로 인한 불이익을 차별 없이 분담하도록 하는 정책을 말한다.
이런 정책의 결정과 이행은 전문가 집단의 주장과 이에 따른 정부의 선도적 정책 결정이 매우 중요하다. 저소득 계층은 대부분 자신들을 위한 정책을 주장할 정도의 여유와 시간, 자원이 없기 때문이다. 한국의 소득과 자산 계층에 따른 연간 온실가스 배출량은 격차가 크다. 소득/자산 상위 1% 그룹은 180tCO2e/인, 하위 50%는 6.6 tCO2e/인으로 두 집단 간의 탄소 배출량은 27배나 차이가 난다.(Chancel, L., Piketty, T., Saez, E., Zucman, G. et al. World Inequality Report 2022, World Inequality Lab에서 발췌, 정리한 내용.) 이는 가장 큰 소비 국가인 미국 28배와 비슷하고 일본 17배, 스웨덴 18배 보다 훨씬 높은 수준이다. 그러나 기후위기로 인한 자연재해, 가뭄과 홍수 등의 피해는 대부분 하위 소득계층과 가난한 나라에게 돌아간다. 기후위기 대응과 적응 정책은 지역 간, 소득 계층 간의 차별과 불이익이 최소화 되도록 만들어지고 집행되어야 한다.
사전 예방, 경제적 유인, 자발적 참여, 미래 지향 창조적 정책으로 진화 중
정책은 시간틀(Time frame)의 관점에서 사후적 억제 정책, 사전적 예방 정책, 미래 지향적 창조 정책으로 나눌 수 있고, 정책 수단의 종류에 따라 규제와 같은 강제적 방법, 환경세금이나 배출권거래제도 같은 경제적 유인책, 그리고 규제도 유인도 아닌 자발적 참여와 협력 방식 등으로 나눌 수 있다. 시간틀의 관점을 세로축에 두고 정책 수단의 방식을 가로축에 두어 양자를 교차해서 보면 한국의 환경 정책은 사후적 억제책과 명령 강제 방식에서 사전적 예방 정책과 경제적 유인 방식으로, 그리고 자발적 참여 방식과 미래 지향 창조적 정책으로 동시 병렬적으로 진화하고 있다.
우리나라에서 사후적 억제책과 명령 강제 방식의 정책들은 1970년대 환경 오염물질 배출농도 규제, 2000년대 공장 오염물질에 대한 총량규제(Integrated Pollution Control), 2020년대에는 전략환경영향평가, 기후영향평가 정책으로 진화하고 있다. 사전 예방과 경제적 유인 방식은 1980년대 후반에 시작한 배출부과금, 1990년대 폐기물 종량제, 폐기물 예치금 제도, 2000년대 생산자 책임제도와 배출권거래제도 등이, 그리고 자발적 참여와 협력 방식은 지방자치가 1994년부터 시행되면서 환경 정책에 대한 시민과 지방자치단체의 역할이 증가하였고 1994년 이후 지방의제21의 수립과 확산이 시민단체와 지방자치단체들을 중심으로 활발하게 전개되었다. 특히 생태마을, 생태도시, 생태네트워크의 조성 사업들이 1990년대부터 2000년대까지 지속되고 있다.
한국에서 지속가능발전의 이행은 매우 부진
그리고 2030년을 목표로 하는 2015년 UN의 새로운 지속가능발전목표(UN SDGs) 수립과 이를 적극적으로 수용한 한국의 지속가능발전목표(K-SDGs) 수립, 지속가능발전기본계획의 수립과 이행, 평가가 전국적으로 이뤄지고 있다. 그러나 한국에서 지속가능발전의 이행은 매우 부진하다. 2024년도 유엔의 지속가능발전보고서의 평가에 따르면 한국의 지속가능발전지수는 77.3점으로 33위, 지속가능발전을 위한 정부의 의지와 노력 평가 부문에서는 55.1점으로 54위에 머물고 있다. 한국의 국민소득 수준 3만6천 달러, 세계 6대 무역대국이라는 경제적 위상에 비교하여 현저히 낮은 수준이다. 큰 개선이 절실하게 필요한 부문이다.
EU는 탄소중립, 친환경 지속가능발전 정책 강화 중
탄소중립과 지속가능발전을 촉진하기 위하여 유럽연합(EU)은 탄소국경조정제도(CBAM, Carbon Border Adjustment System)를 도입하여 동일한 제품 생산과정에서 발생된 수출국에서의 탄소배출총량을 유럽에서의 탄소배출총량과 비교하여 그 차이를 탄소국경조정세금으로 지불하게 하는 제도를 2023년 10월부터 시범적으로 시행하고 있으며 2026년부터 본격적으로 시행할 예정이다. 뿐만 아니라 EU는 탄소중립과 지속가능발전을 촉진하기 위하여 기업의 지속가능평가보고서와 기업의 환경, 사회적 공헌, 기업 지배구조를 평가하여 환경 사회 지배구조(ESGs) 평가보고서를 작성하고 이를 기업의 재무성과와 함께 공시하도록 하고 있다. 기업의 재무성과 뿐 아니라 지속가능성 평가와 ESGs(환경, 사회, 거버넌스)를 종합적으로 평가하여 투자의 흐름을 탄소중립, 친환경 지속가능발전 방향으로 유도하는 정책을 이미 이행하고 있으며 강화해 나가고 있다. 기후관련재무정보공시협의체(TCFD)는 이미 시행되고 있고, 자연자본관련재무정보공개협의체(TNFD)는 2023년에 최종 가이드라인이 발표되어 2030년 전까지는 대기업을 중심으로 공시가 의무화될 것으로 전망하고 있다.
질적 지속가능발전, 탈탄소 문명을 선도하는 정책을
미국은 트럼프의 관세정책으로, EU는 TCFD, TNFD, ESGs 등으로, 선진 산업국가의 인구 구조 고령화, 생산성 증가의 둔화 등으로 이제 자유무역 시대와 고도 성장의 시대는 끝나고 있다. 이와 동시에 기후위기는 극단적 기후 현상의 증가로 일상의 위기로 나타나고 있다. 1987년에 <우리 공동의 미래>로 제시된 지속가능발전 모델은 지금까지 국제사회가 합의한 단 하나뿐인 대안적 발전모델이다. 한국은 2차대전 이후 원조를 받던 나라에서 원조를 주는 선진국가로 발전한 유일한 나라다. 이제 한국은 양적 성장 일변도의 발전 전략에서 질적 지속가능 발전모델로 진화하고, 신에너지, 재생에너지, 탈탄소 문명을 선도하는 국가로의 역할을 담당해야 할 시기로 진입하고 있다. 교육, 규제, 분배, 재분배 정책수단들을 모두 동원하고, 수립한 정책과 계획은 진심으로 이행, 평가, 수정하면서 지속적으로 발전해야 할 때가 되었다.
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