문태훈의 국가와 돈 | ⑥ 한국의 기후위기 대응 정부조직 구조 — 기후환경에너지부와 환경·사회·경제 3부총리 협의체 정부

2025-06-27 문태훈

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새 정부가 기후환경에너지부 신설을 논의하고 있으나, 기존 방식을 답습할 수 있다는 우려가 있다. 환경/기후위기 대응 정책은' 자유의 확장', '도넛 빵의 영역 안에서'란 가치에 기반한 제도적 정합성, 그에 따른 조직 구조를 확보해야 한다. 기후위기 대응을 위해 부총리급 기후환경에너지부와 경제·사회·환경 3부총리 협의체 구축을 제안한다.

문태훈 교수는 연세대학교에서 학사와 석사를 마치고, 뉴욕주립대학교 올버니 캠퍼스에서 1992년 행정 및 정책학 박사학위를 받았다. 서울시정연구원에서 1994년 1년 책임연구원으로 재직했고, 1995년 중앙대학교 도시계획·부동산학과 교수로 부임해 2023년까지 재직했다. 정년 퇴직 후 중앙대학교 명예교수로 대통령 국가지속가능발전위원회 위원, UN SDSN 한국위원회 공동대표, 생태전환지원재단 이사, 환경정의 공동대표, 산과자연의 친구에서 이사로 활동하고 있다. 한국지역개발학회장(2016), 한국환경정책학회장(2020), 한국시스템다이내믹스 학회장(2003), 서울시 지속가능발전위원회 공동위원장(2015), 환경부 지속가능발전위원회 위원장(2018) 등을 역임했다. 저서로는 『한국의 지방자치』(2022, 공저), 『시스템 사고로 본 지속가능한 도시』(2007), 『환경정책론』(1997)이 있으며, 「도시별 지속가능성 비교연구」, 「지방정부의 환경행정 역량 평가모델」, 「기후정책과 부문별 영향 분석」 등의 논문을 발표했다. 정량적 분석과 시스템 사고를 바탕으로 한 환경정책 이론은 지역 정책 수립과 학술적 토대에 모두 기여하고 있다.

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기후 문제는 정부의 모든 부처와 관련 있다

새 정부 출범과 더불어 기후위기 대응과 재생에너지를 중심 업무로 하는 “기후에너지부” 신설 논의가 거론되고 있다. 산자부의 에너지와 환경부의 기후 기능을 떼어서 기후에너지부를 만들자는 내용이 골자로 알려지고 있다. 그러나 과거 정부조직 개편 방식을 답습하고 있다는 기시감이 들고, 기후변화 위기 대응과 탄소중립을 지향하는 거대한 변화에 기존의 방식으로 대응하는 정부조직 개편안으로 보여 아쉽다.

정책은 문제를 해결하거나 목적을 달성하기 위해서 만들어진다. 조직은 정책을 실현시키기 위한 수단으로 기능한다. 정부의 조직 혁신이나 조직 개혁은 추구하는 가치와 목적을 실현하기 위한 수단이다. 한국의 기후위기 문제는 정부의 모든 부처가 관련되어 있다. 기후 문제는 가장 큰 원인이 화석연료의 사용에 있으므로 탄소중립으로 가기 위해서는 탈탄소 에너지로의 전환, 배출된 탄소의 포집, 활용, 저장 기술(CCUS, Carbon Capture Utilization, and Storage)의 혁신, 생산 방식과 소비 방식의 전면적 변화를 전제로 한다. 또 시장경제 시스템의 개선, 탄소문명의 저감으로의 전환, 과학, 기술, 경제, 사회, 문화 시스템의 전환, 그리고 이를 실현시킬 수 있는 정책과 조직의 마련이 함께 수반되어야 하는 거대한 과제이다.

기후/환경정책 담당 부처는 자원 사용의 양과 방식에 영향을 줄 수 있고, 제도적 일관성을 갖춰야

환경정책과 기후정책의 과제와 조직 구조는 두 정책 영역의 범주를 어디까지로 정할 것인가와 직결된다. 지금까지 환경정책 영역은 환경 및 건강 상의 위해 방지를 위한 오염물질 배출 억제와 제거 그리고 수질, 대기질, 생태계 등 환경질의 제고를 위한 정책 영역에 머물고 있었다. 그러나 탄소 배출, 오염물질의 배출, 자연 생태계의 파괴는 자원 사용과 관리, 국토 이용, 산업정책, 경제정책, 인구정책 등에서 비롯되는 부산물인 경우가 대부분이다. 환경오염이나 온실가스로 인한 기후위기는 경제, 산업, 자원 정책 등 서열상 상위 정책들의 이행으로 초래되는 결과물이므로 이런 정책들이 개선되지 않는 한 기후/환경 문제는 해결될 수 없다. 그래서 지금까지 환경과 기후위기 문제 해결은 사전 예방적 정책이 아닌 사후 처리의 정책 수준에 머물러 왔다.

기후 문제의 심각성이 국제적으로 고조되면서 환경부는 저탄소녹색성장위원회, 산업자원부와 더불어 기후/환경정책을 담당하는 총괄 부처로 기능해 왔다. 그러나 기후/환경 문제를 근원적으로 개선하기 위해서는 기후/환경정책을 담당하는 부처가 자원 사용 방식과 자원 사용량에 영향을 미칠 수 있어야 하고 나아가서 산업정책, 경제정책, 인구정책 등이 환경보존과 온실가스 배출 완화와 적응을 위해 제도적 일관성(Institutional consistency)이 있는 정책들이 수립되고 집행되어야 한다.

가치 공유, 목적과 목표 수립, 세부 정책의 일관성이 효과적인 정책통합의 방법

제도적 일관성을 ‘제도적 정합성’이라고도 하는데 수평적으로는 부처 간의 밀접한 횡적인 상호소통과 협력, 수직적으로는 중앙정부-광역-기초 자치단체 간의 종적인 상호소통과 협력을 통해 중앙정부, 지방자치단체가 모두 상하 좌우로 협력하고 상생하는 일관성 있는 정책을 만들고 집행하는 것을 가리키는 말이다.

제도적 정합성을 높이는 가장 효과적인 방법은 달성하고자 하는 가치와 목적을 정책/행정 담당자들과 국민들이 종횡으로 같이 공유하는 것이다. 기후위기 극복과 지속가능한 발전을 하기 위한 가치를 공유하고, 목적과 목표를 세우고, 국민들의 공감대를 바탕으로 이를 이행해 나가는 합당한 조직을 구성하고 이행 방안을 마련하고 집행하는 문제인 것이다. 수많은 상하, 좌우 관계의 정부 부처들과 시장과 민간을 포함한 많은 거버넌스 대상들이 정책의 형성과 집행에 직간접적으로 연결되어 있으므로 이들 간의 수평적·수직적 정합성을 확보하기 위해 세부적인 정책을 모두 만드는 것은 불가능에 가깝다.

이런 이유로 가치, 가치 실현 수단으로서의 목적과 목표, 그리고 이를 달성하기 위한 세부적인 정책을 일관성 있게 만드는 것이 가장 효율적이고 효과적인 정책통합의 방법이 되는 것이다. 중앙정부와 지방자치단체가 탄소중립과 기후위기 완화와 적응 정책을 만들 때 정책을 통하여 궁극적으로 어떤 가치를 실현시킬 것인가의 방향성과 이에 대한 동의가 광범위하게 이루어질 때 제도적 정합성이 높고 성공할 가능성이 높은 계획과 정책이 만들어질 수 있다.

아마티아 센, 모든 성장과 발전의 목적은 '자유의 확장'

1987년부터 UN이 국제사회에 권고하고 있는 환경친화적이고 지속가능한 발전은 현재 세대의 필요를 충족시키면서도 미래 세대의 복지 수준을 감소시키지 않는 발전을 지향해 왔다. UN이 2015년 2030을 목표로 제시한 17개의 지속가능발전 목적(UN SDGs)은 크게 사람(People), 지구(Planet), 번영(Prosperity), 평화(Peace), 협력(Partnerhsip) 등 5개 영역으로 구성되어 있고 5개 영역 분야별로 모두 17개 목표와 169개의 세부목표가 제시되었다. 사람들의 역량을 향상시키고, 지구생태계를 보호하고, 경제적 번영으로 삶의 질을 개선하고, 모두가 평화롭게 협력하면서 발전의 성과를 함께 공유할 것을 지향하는, 국제사회가 합의한 가치이고 목적이고 행동계획이다. 한국의 K-SDGs도 UN-SDGs를 한국 실정에 맞게 수용하여 17개 목표와 119개의 세부목표, 236개의 지표들로 구성되어 있다.

그런데 우리는 왜 성장하고 발전하려 하는가? 성장과 발전의 궁극적 목적은 무엇인가? 노벨경제학상을 수상한 인도 출신의 경제학자 아마티아 센은 모든 성장과 발전의 궁극적 목적은 ‘자유의 확장’이라고 갈파한다(아마티아 센, 1999, 자유로서의 발전). 개개인이 원하고, 소중하게 여기는 것을 성취할 수 있는 역량을 크게 하는 것—자유를 확장시키는 것—을 성장과 발전의 궁극적인 목적이라 본 것이다.

지속가능한 발전의 궁극적 목적도 역량 향상을 통한 자유의 확장이다. 자유의 바탕 위에 지구가 허용하는 범위 내에서 적정한 삶의 질을 유지하면서, 후세대들까지 모두 지속적으로 평화롭고 행복한 삶을 영위하는 것이다. 우리는 이러한 지속가능한 발전을 위하여 기후위기를 극복하려는 것이고, 기후위기를 극복하기 위해서 탄소중립을 실현시키려는 것이며, 탄소중립을 위한 수단으로 기업들의 환경, 사회, 지배구조(ESGs) 개선을 유도하고 평가를 확산시키고 있는 것이다. 그래서 탄소중립 녹색성장은 탄소중립을 통한 녹색성장이 궁극적 목적이 아니고 녹색성장을 통한 기후위기 완화와 궁극적으로는 지속가능발전의 달성과 자유로서의 발전이 주는 행복한 국민의 삶이 최종 목적이 되는 것이다.

도넛 빵의 영역 내에서 지속가능한 발전

정책 일관성이 확보되는 제도적 정합성은 가치구조의 수직적, 수평적 정합성이 확보되고 사람들이 이를 수용하여 계획과 정책에 반영할 때 가장 효과적으로 달성될 수 있다. 도넛 경제가 주장하는 것처럼, 지구가 허용하는 최대한의 환경용량보다는 작게 그러나 인간다운 삶을 영위하는 최소한의 수준보다는 높게, 도넛 빵의 영역 내에서 지속가능한 발전을 하려는 것이다(레이워스, 2017, 도넛경제학). 환경/기후위기 대응 정책은 이러한 가치 정합성에 기반한 제도적 정합성을 확보하고 이와 일관되는 조직 구조를 확보하는 것이다.

복지국가도 충분히 진행되지 않았는데, 지속가능발전 국가로 전환해야 하는 어려움

1960년대 이후 한국의 정부조직은 권위적 발전주의 정부조직(1960s~1980s), 시장친화 정부조직 (1990s~2000s), 사회복지 지향적 정부조직(2010s~)이 순차적이면서도 병렬적으로 발전되어 왔다. 경제성장, 시장경제, 사회복지 등 다양한 기능과 조직의 형태가 혼합되어 기능하는 정부조직으로 발전해 온 것이다. 한국의 어려움은 복지국가의 형태가 충분히 진행되지 못한 상태에서 지속가능발전 국가로의 전환이 요구되고 있다는 점이다. 현재 한국과 세계가 직면하고 있는 기후변화와 생물종 멸종 위기, 경제적 양극화, 좋은 일자리 부족, 갈등 심화, 정치적 양극화, 국제적 갈등의 격화를 비롯한 여러 난제들을 완화하기 위해서는 지속가능한 발전이 내실있게 추진되고, 시장경제와 정부 시스템의 변화가 필요하다.

정책 간, 부처 간, 중앙과 지방 간 협력과 제도적 정합성을 높일 조직 개편 필요

현재의 정부 부처 시스템은 분야별로, 기능별로 고도로 분화되어 있어서 배타적 영역주의가 강하고 수평적, 수직적 협력과 정합성은 매우 취약한 상태이다. 그래서 정책 간, 부처 간, 중앙과 지방 간의 협력과 제도적 정합성을 높일 수 있는 조직 개편이 필요한 것이다. 기후/환경정책은 이제 기후/환경 및 건강 상 위해의 방지, 환경질의 제고라는 좁은 범위에 머물지 않고 적어도 자원 사용의 관리와 산업정책과 경제정책, 나아가서는 지속가능발전을 선도하는 정책이 될 필요가 있다. 정부조직 구조도 그에 상응하게 발전해 나가야 한다.

기후에너지부 신설 논의, 기존 정부조직 개편 전철을 따를 가능성

기후에너지부의 신설 논의는 기후변화와 에너지 관련 업무를 산업자원부와 환경부에서 일부 이관하여 기후에너지부를 창설하자는 안으로 가고 있다. 기후에너지 문제를 전담하고 탄소중립에 집중하려는 개편안으로 볼 수 있다. 그러나 기후에너지 문제를 에너지 탄소중립 문제로 좁혀 기후/환경 이슈에 대한 폭넓은 고찰과 대응이 약해지는 문제, 지속가능발전과의 제도적 정합성이 약해지는 문제, 산자부의 기존의 에너지 정책 관행, 그간 정부조직 구조 조정으로 통합된 부처들의 “한지붕 두 살림” 문제 등 화학적 통합의 어려움을 생각하면 기존의 정부조직 개편 전철을 따르는 것은 대의도 실익도 취하지 못할 가능성이 크다.

기후와 환경정책 기능을 중심에 두고, 산자부의 에너지 기능을 통합한, 부총리급 기후·환경·에너지부

기후대응과 탄소중립을 위한 환경친화적 에너지의 생산, 공급, 소비가 중심이 되어야 하는 상황에서 산업정책의 일환으로 싸고 풍부한 에너지의 최대한 공급을 주도해 온 산업자원부의 에너지 정책 패러다임은 크게 전환될 필요가 있다. 기존 논의에 대한 대안으로 기후를 포함하는 환경정책 기능을 중심으로 산업자원부의 에너지 기능을 통합하여 기후·환경·에너지부를 설치하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 그리고 기후·환경·에너지부를 에너지전환, 환경전환, 지속가능발전으로의 전환을 선도하는 부총리급 부처로 만드는 방안도 생각해 볼 수 있다. 그리고 국정 패러다임을 경제, 환경, 사회 부총리를 중심으로 정부 정책의 수평적, 수직적 통합과 균형을 이루는 3부총리 협의체로 국정 패러다임을 전환하는 것을 생각해 볼 수 있다.

국민들에게 정부의 새로운 모습을 보이고, 지속가능발전을 지향하면서 탄소중립과 기후위기 대응은 물론 국민들의 역량을 발전시키고 자유로서의 발전을 추구하고, 국민들의 행복한 삶을 궁극적으로 지향하는 정부의 강력한 신호를 보내는 대내외적 메세지가 될 수 있다. 그리고 녹색전환과 지속가능발전이라는 시대적 흐름을 선도하는 국정운영으로 업그레이드 할 수 있을 것이다. 환경문제를 자원 사용, 기후, 생태, 지역발전 등 관련된 기능과 통합적으로 접근하는 외국의 대표적인 사례는 프랑스를 들 수 있다.

프랑스의 생태전환·지역연대부 등 통합적 접근 방식 조직들

프랑스 생태전환·지역연대부(Ministry of Ecological Transition and Regional Solidarity)는 지속가능한 발전, 지역 공동책임과 상호지원 연대, 소외된 지역과 농촌의 지역불평등 해소, 환경 기후 및 에너지 효율성, 자연보호 및 생물다양성, 기후위기와 및 기술적 위험의 완화와 예방, 산업 안전, 운송 및 관련 인프라와 장비, 주택, 도시 계획, 도시 토지 이용 계획 및 도시 확산 방지, 그리고 해양 분야에서 정부 정책 등을 총괄적으로 담당하고 있다(프랑스 공화국 관보 텍스트 39/167. 생태전환 및 지역연대부 장관 권한에 관한 2024.1.24. 법령 제2024-38호).

한국의 국토교통부에 해당하는 프랑스의 중앙부처는 국토결합지자체부로 국토균형개발과 지자체 관련 정책만을 담당하는 소규모 부처로 기능하고 있을 따름이다. 이외에도 기후정책 제안과 감독은 국참사원(정부정책 준수 감시), 경제사회환경자문원(직능 시민대표, 환경 관련 법안 자문, 시민 탄원 접수), 기후고등자문원(기후계획평가), 기후시민협의체(기후정책 제안, 기후법안 평가) 등이 기후정책의 감시, 감독, 제안, 소통의 기능을 수행하고 있다(문태훈·김희석. 2022. 기후위기 대응 환경정책과 환경거버넌스 정합성 제고를 위한 발전방향).

미국의 전문 부처주의와 다양한 통합 프로그램들

이런 통합적 접근방법과 대조적인 전문 부처주의 방식으로는 미국의 환경청을 들 수 있다. 미국의 기후대응 거버넌스는 기후변화협약 가입과 탈퇴를 반복하는, 매우 취약한 구조이지만 부처 간의 할거주의는 다양한 통합 프로그램들을 활용하여 비교적 효과적으로 접근하고 있다. 또, 백악관 대통령 비서실과 대통령 직속 환경질위원회(CEQ, Council on Environment Quality)가 환경영향평가와 전략환경영향평가를 중심으로 각 부처의 정책과 계획을 환경 관점에서 통합해 나가고 있다.

그러나 이러한 방식은 과거 경험으로 보면 대통령의 관심에 따라 부침이 극심하여 우리 사정에는 맞지 않다. 물론 제도는 늘 필요 최소한이다. 제도의 가치, 궁극적 목적을 위한 끊임없는 개선과 정치인, 공무원의 노력, 시민들의 지속적 관심, 감시, 참여가 나머지 빈자리를 채우지 않으면 어떤 제도도 성공할 수 없다. 한국에서 대통령의 관심은 정책의 성패에 절대적 영향을 미친다.

기후환경에너지부, 기후환경에너지 부총리, 기후/환경-사회-경제 3부총리 합의제

미래는 예측되는 미래(Projected Future), 실현가능한 미래(Feasible Future), 우리가 바라는 미래(Future We Want) 세 가지 미래가 있다. 미래는 예측되는 것이 아니라 우리가 만들어 가는 것이다. 우리가 원하는 미래는 어떤 미래인가? 우리가 원하는 삶은 어떤 삶인가? 서로 소통하고, 토론하고, 협의하고, 타협할 줄 알아야 한다. 제도는 언제나 필요 최소한의 것이다. 그러나 시작은 최대한을 지향하여야 한다. 새 술은 새 부대에 담아야 한다. 기후환경에너지부와 기후환경에너지 부총리, 그리고 기후/환경, 사회, 경제 3부총리 합의제를 통한 통합적 국정운영을 이루어 내는 정부조직 개혁을 기대한다.