기획 | 기후에너지부, 에너지청을 제안한다
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- 4월 18일
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2025-04-18 최민욱기자
산업부 체제의 취약한 에너지 거버넌스
대한민국의 에너지 정책은 오랜 기간 산업통상자원부 산하에서 추진되었다. 이는 산업 발전을 뒷받침하기 위해 에너지를 안정적으로 공급하던 개발 시대의 산물이다. 1970년대 오일쇼크를 겪으며 한때 에너지자원부를 독립 부처로 두었다. 이후 다시 산업 부처로 통합되어 에너지 거버넌스는 줄곧 산업진흥 위주로 짜였다.
현재 산업부 내 에너지 정책 담당 구조는 이러한 유산을 이어받고 있다. 환경부, 국토교통부 등에서 기후나 환경 정책을 따로 맡는 분절된 형태를 보인다. 이로 인해 탄소중립과 에너지 전환을 위한 통합적 전략 수립에 구조적 한계가 드러난다.
산업부는 에너지 공급과 산업 육성에 중점을 둔다. 환경부는 배출 저감과 기후 대응을 맡는다. 한 국가의 에너지·기후 비전이 부처별로 따로 놀기 쉽다. 에너지 정책 결정 과정에서 부처 간 조율이 어렵다. 일관성 있는 정책 추진이 흔들리고, 에너지 거버넌스의 취약성으로 이어진다. 이는 국가적 과제인 기후위기 대응에 큰 장애 요인이다.
산업부 체제 하에서는 에너지 정책이 경제 논리에 치우친다. 기후위기 대응이나 지속가능성보다 단기 산업효익을 우선시하는 경향이 강하다. 이러한 구조적 문제를 극복하지 않으면 대한민국 에너지 정책은 시대적 요구에 부응하기 어렵다. 이제는 부처 간 칸막이를 허물고 에너지와 기후를 아우르는 새로운 거버넌스 체계를 모색해야 할 때이다.
에너지 정책, 산업진흥에서 기후위기 대응 중심으로
과거에는 값싼 전력 공급과 산업 경쟁력 강화가 에너지 정책의 최우선 목표였다. 그러나 오늘날 우리는 기후위기라는 인류적 도전에 직면하고 있다. 전 세계 에너지 정책의 패러다임이 경제성장 일변도에서 탄소중립과 지속가능성으로 전환되고 있다.
우리나라는 2030 NDC 달성 및 2050 탄소중립 목표를 세웠다. 하지만 현재의 산업진흥 중심 구조로는 이러한 목표 달성이 요원하다. 에너지 정책을 이제는 기후위기 대응 중심으로 재편해야 한다.
국내 총 온실가스 배출의 대부분이 에너지 생산과 소비에서 비롯된다. 에너지 정책의 방향 전환 없이는 기후위기 대응이 불가능하다. 그럼에도 현 구조에서는 기후 정책이 산업 논리에 밀리는 사례가 빈번하다. 석탄발전 축소나 재생에너지 확대 계획이 산업부의 경제 논리와 충돌하면 추진이 지연되거나 축소되는 일이 발생했다.
기후위기는 더 이상 환경부만의 이슈가 아니다. 경제 전반의 리스크로 대두되고 있다. 세계 금융계조차 "기후변화로 인한 경제손실이 막대하다"는 전망을 내놓았다. 주요국들은 기후위기 대응을 국가 경제전략의 중심에 두고 있다.
에너지 정책을 산업육성의 도구가 아닌 기후위기 해결의 수단으로 재규정해야 한다. 이것은 단순히 목표의 변경이 아니다. 정책의 철학적 전환을 의미한다. 재생에너지 확대, 에너지 효율 향상, 화석연료 감축 등 기후 대응형 정책들이 부차적 고려가 아니라 핵심 과제로 격상되어야 한다.
정부 부처의 목표 설정부터 예산 배분, 인력 운영까지 기후위기 대응이 중심에 놓여야 한다. 그래야 비로소 실효적인 에너지 전환이 이루어질 수 있다. 이러한 패러다임 전환 없이는 국제사회 흐름 속에서 대한민국은 뒤처질 수밖에 없다. 결국 에너지 정책을 기후위기 대응 중심으로 전환하는 것은 선택이 아니다. 생존 전략이다.
지역 에너지 자립과 분산형 시스템
대한민국의 에너지 공급 구조는 지나치게 중앙집중형으로 이루어져 왔다. 발전소 입지 선정부터 전력망 운영까지 중앙 정부와 공기업 위주로 계획되었다. 지역은 소비지 역할에 머무른 경우가 많았다. 이로 인해 지역별 특성과 수요를 반영하지 못하고 획일적인 정책이 시행되는 한계가 나타났다.
실제로 지역마다 상이한 에너지 자원과 수요가 존재한다. 제주도는 풍력·태양광에 유리하다. 내륙 산업도시는 폐열이나 연료전지 등의 활용 여지가 있다. 이런 지역 특수성을 반영하려면 에너지 거버넌스의 분권화가 필요하다.
권역별 에너지청 신설 제안은 각 지역에서 에너지 정책을 기획·집행할 수 있는 체계를 만들자는 취지이다. 중앙 부처가 모든 지역 사정을 세세히 고려하기 어렵다. 광역 단위별로 에너지청을 두어 지역 에너지 자립을 지원하고 분산형 에너지 시스템을 구축해야 한다.
권역별 에너지청은 해당 지역의 재생에너지 개발, 에너지 효율화, 스마트 그리드 구축, 지역 내 에너지 자급률 제고 등의 임무를 맡게 될 것이다. 이를 통해 지역 주민과 지자체가 에너지 전환에 주도적으로 참여하는 길이 열린다.
지역 단위에서 에너지 협동조합이나 지역 공기업과 연계해 사업을 추진하면 주민 수용성을 높일 수 있다. 지역경제 활성화에도 기여할 수 있다. 이미 일부 지자체는 자체적으로 에너지공사(예: 서울에너지공사)를 설립해 지역 에너지 사업을 펼치고 있다. 하지만 이는 자치단체 역량에 따라 편차가 크다.
권역별 에너지청이라는 국가 기관을 도입하면 전국적으로 지역 에너지 거버넌스 수준을 끌어올릴 수 있다. 중앙의 에너지 전환 전략을 지역 실정에 맞게 구현하는 데 일관성을 확보할 수 있다.
권역별 에너지청은 지역 간 갈등 조정의 플랫폼 역할도 할 수 있다. 송전선로 건설이나 발전소 입지로 인한 지역 갈등이 빈번하다. 지역 에너지청이 상설기구로 조정자 역할을 하면 중앙 대 지방의 갈등을 완화할 수 있다. 합리적인 해결책을 찾는 데 도움이 될 것이다.
이런 분산형 에너지 거버넌스는 덴마크 등 선진국에서 이미 효과가 입증되었다. 덴마크에서는 지역 주민이 참여하는 에너지 협동조합이 풍력단지 등을 운영한다. 이를 통해 지역 차원의 에너지 전환을 성공적으로 이뤄 냈다. 우리도 권역별 에너지청 도입을 통해 전국 곳곳에서 맞춤형 에너지 전환을 실현해야 한다. 중앙집중 구조의 한계를 극복해야 한다.
해외 사례로 본 에너지 거버넌스, 독일·일본·미국
우리보다 앞서 에너지 거버넌스를 개편한 해외 사례들을 살펴보면, 기후·에너지 조직 개편의 필요성이 더욱 분명해진다. 각국은 자기 실정에 맞게 조직 구조를 혁신해 에너지 전환을 뒷받침하고 있다.
독일
2021년 출범한 독일 연립정부는 기존의 연방경제에너지부를 확대 개편했다. '연방경제기후보호부'(경제기후부)라는 새로운 수퍼 부처를 만들었다. 이는 경제 정책과 기후변화 대응 목표를 결합한 부처이다. 기후위기를 환경 문제에 국한하지 않고 경제 전반의 전략으로 다루겠다는 의지의 표현이었다.
초대 경제기후부 장관으로 녹색당 출신이 임명되었다. 에너지 전환(Energiewende) 정책을 강력히 추진하고 있다. 재생에너지 확대와 산업의 탄소감축을 동시에 관장한다.
독일은 주(州) 정부들이 자체 에너지 계획을 수립하고 실행할 권한이 크다. 중앙의 경제기후부와 지방정부가 협력하며 에너지 거버넌스를 다층적으로 운영한다. 이러한 구조 덕분에 독일은 탈원전 및 재생에너지 확대라는 큰 전환을 비교적 안정적으로 추진해 왔다.
일본
일본은 우리와 유사하게 에너지 정책이 경제산업성(経済産業省, METI) 산하에 집중되어 있다. 경제산업성 내에 자원에너지청(資源エネルギー庁)이라는 전담 기관이 있다. 에너지 안보와 산업 지원을 담당한다.
한편 환경성이 기후변화 대책을 맡고 있다. 그러나 핵심 에너지 결정권은 METI에 있어 기후 정책과 엇박자가 나는 경우가 지적된다. 후쿠시마 원전 사고 이후 탈원전과 재생에너지 확대를 둘러싸고 환경성과 경제산업성 간 이견이 발생했다. 조율에 어려움을 겪었다.
일본은 아직 기후와 에너지의 통합 부처를 두고 있지 않다. 최근 탄소중립 목표를 선언하면서 거버넌스 개선 논의가 일고 있다. 일본 사례는 전담 에너지청을 운영하여 전문성을 확보하는 장점이 있다. 하지만 기후 정책과 분리되어 있을 때 생기는 한계도 동시에 보여 준다. 이는 한국이 산업부 산하 에너지 정책 체제만 유지할 경우 겪게 될 문제를 미리 경고한다.
미국
미국은 1970년대 오일쇼크 이후 에너지부(Department of Energy)를 신설했다. 연방 차원에서 에너지 정책을 총괄하게 했다. 에너지부는 연구개발(R&D) 투자부터 에너지 안보, 원자력 관리에 이르기까지 광범위한 소관을 가진다. 에너지 정책이 국가 안보와 경제 전략의 핵심임을 보여주는 사례이다.
미국은 환경보호청(EPA)이 환경규제를 담당한다. 기후변화 대응은 최근에야 연방 차원에서 본격화되었다. 하지만 주(州) 정부와 의회의 역할이 크다. 특히 미국은 연방에너지규제위원회(FERC)와 같은 독립적 위원회를 운영한다. 이를 통해 전력시장과 송전망을 규제하며 정치적 변화에도 안정적인 정책을 유지하려 한다. 또한 캘리포니아주처럼 주 정부 차원에서 에너지위원회와 공공유틸리티위원회를 운영한다. 재생에너지 목표를 강력히 추진하는 등 지역 분권적 거버넌스가 발달해 있다. 미국의 사례는 연방에 에너지 전담 부처를 둠으로써 에너지 정책의 위상을 높인다. 동시에 독립 규제기구와 주정부 권한을 통해 실행력과 지속성을 담보하는 모델이다.
이러한 해외 사례를 통해 알 수 있듯, 전담 부처 신설과 거버넌스 혁신은 에너지 전환을 가속화하는 데 핵심적인 역할을 한다. 독일과 유럽 여러 나라는 경제와 기후를 아우르는 부처를 두어 정책 통합을 이루었다. 일본은 전문 에너지청을 통해 전문성은 갖췄으나 통합이 부족한 모습을 보인다. 미국은 중앙에 부처를, 지방에 분권을 둔 혼합형 모델로서 참고할 점이 많다.
조직이 없으면 사람도 없다
에너지 전환과 기후 대응을 가속화하려 해도, 이를 집행할 전담 조직과 인력이 부족하면 공염불에 그친다. 현재 한국의 정부 조직을 보면 기후·에너지 분야 인력이 분산되어 있다. 적재적소에 배치되지 못한 현실이 드러난다.
산업부 내에는 전통 에너지 산업 담당 공무원들이 주류를 이룬다. 환경부 기후변화과 등 몇몇 부서에 기후 전문인력이 있을 뿐이다. 통합적 역량 결집이 어려운 상태이다. 이는 "조직이 없으면 사람도 없다"는 말을 여실히 보여 준다.
재생에너지 확대나 에너지 효율 혁신 같은 과제는 부처 간 협업 없이는 추진되기 어렵다. 이를 전담할 부서가 없다 보니 담당자들은 각자 소관 업무 틀 내에서만 움직인다.
지역으로 내려가 보면, 시·도청에 에너지 담당 부서가 있어도 인력과 권한이 미미하다. 변화를 주도하기 어렵다. 중앙 차원에서도 기후위기 대응은 여러 부처에 걸쳐 관할이 분산되어 있다. 책임 소재가 불분명하다.
이렇게 되면 야심 찬 정책 목표를 세워도 실행 단계에서 지지부진해진다. 부처 이기주의에 막혀 진전을 못 보는 일이 반복된다. 2021년 발표된 2050 탄소중립 시나리오나 2030 감축목표 상향안도 발표 당시에는 큰 기대를 모았다. 그러나 이후 이행 과정을 보면 각 부처의 속도 조절과 이해관계로 인해 목표에 부합하는 실행이 부족하다. 이는 결국 전담 조직과 인력이 부족한 탓에 추진 동력이 약하기 때문이다. 예산 배정에서도 마찬가지이다. 기후·에너지 전환 관련 예산이 여러 부처로 흩어져 있다. 종합적으로 우선순위를 두고 투자하기 어렵고 규모도 미흡하다.
독일 경제기후부나 미국 에너지부처럼 큰 조직이 책임질 경우 수백 명에서 수천 명의 인력이 한 방향으로 움직인다. 정책을 뒷받침한다. 우리도 마찬가지로 전담 부처와 산하기관이 필요하다. 그렇지 않으면 필요한 인재를 모으고 키우기 어렵다. 조직이 있어야 그 안에 사람을 채우고 전문성을 축적할 수 있다.
결국 실행력 강화를 위해서라도 새로운 조직 구성은 필수적이다. 기후에너지부와 권역별 에너지청이 신설된다면, 거기에 걸맞은 전문 인력을 대거 충원하고 육성할 수 있다. 또한 학계, 산업계, 시민사회 전문가들이 참여할 수 있는 포괄적 거버넌스 체계를 만들면 민관 협력도 촉진된다.
지금 부족한 것은 의지와 사람보다도 이들을 모아 일할 틀이다. 조직을 제대로 만들어야 비로소 사람도 일하고, 정책도 현장에서 돌아갈 수 있다.
기후에너지부 신설은 에너지 정책 통합적 추진을 위한 출발
상기한 지적한 문제들을 해결하기 위한 핵심 대안이 바로 기후에너지부 신설이다. 이는 단순히 부처 하나 늘리는 행정조직 개편이 아니다. 앞서 논의한 에너지 거버넌스의 결함을 구조적으로 바로잡는 출발점이다.
기후에너지부가 만들어지면, 현재 산업부에 흩어져 있는 에너지 정책 기능과 환경부의 기후 대응 기능이 한 지붕 아래 통합될 수 있다. 이렇게 되면 탄소중립 에너지 전환 전략을 수립하고 집행하는 데 일관성이 생긴다.
재생에너지 보급 목표 설정부터 전력산업 구조 개편, 온실가스 감축 로드맵 수립까지를 한 부처가 총괄한다면, 부처 사이 엇박자로 정책이 표류하는 일을 크게 줄일 수 있다.
기후에너지부는 에너지 공급(전력, 가스, 신재생 등) 정책과 수요 관리(산업·건물·수송 부문의 감축 대책), 그리고 기후 적응까지 포괄하는 컨트롤타워가 되어야 한다. 산업부, 환경부, 국토부 등으로 나뉘었던 기능을 과감히 재편성해 정책 일관성을 높여야 한다. 필요하다면 국무총리 산하에 고위급 조정위원회를 함께 운영하여 범정부 협력을 이끌어 낼 수 있다.
기후에너지부 신설은 또한 국내 정책 추진의 위상 제고로 이어진다. 과거에는 경제부처 틈바구니에서 기후·에너지 이슈가 후순위로 밀렸다. 이제는 독자 부처의 장관이 국무회의에서 동등한 위치로 이 의제를 주도하게 된다. 이는 정책 추진력 측면에서 큰 차이를 만들어 낼 것이다.
아울러 조직 문화와 인적 구성 혁신도 도모해야 한다. 새 부처에는 전통적인 관료뿐 아니라 에너지·기후 과학자, 신산업 혁신가, 시민사회 전문가 등 다양한 배경의 인재를 등용해야 한다. 개방적이고 혁신적인 문화를 조성해야 한다. 그래야만 기후위기라는 미증유의 과제에 창의적으로 대응하는 조직이 될 수 있다. 이미 국내에서도 이러한 필요성에 공감하는 움직임이 나타나고 있다. 최근 재생에너지 업계와 국회 기후모임에서는 "기후에너지부 신설"을 공식 제안했다. 국회의장까지 "필요성에 적극 공감한다"는 뜻을 밝힌 바 있다. 이는 더 미룰 수 없는 시대적 요구임을 방증한다.
기후에너지부는 중앙정부 차원의 통합 전략 수립뿐 아니라, 앞서 언급한 에너지청 등 하부 조직을 거느려야 한다. 말단 실행력까지 확보하는 형태로 구상되어야 한다. 중앙에 기후에너지부, 지역에 권역별 에너지청이 설치되어야 한다. 위로는 국가 전략을 만들고 아래로는 지역 실행을 담보하는 입체적 거버넌스가 완성되는 것이다. 이런 체계 아래서라면 대한민국의 에너지 전환 정책은 비로소 컨트롤타워의 지휘 아래 하나의 방향으로 힘 있게 추진될 수 있을 것이다.
기후에너지부와 광역별 에너지청 신설을 적극 지지합니다