인사이트 | 신정훈 | 지방 위기 극복하면 기후위기도 극복할 수 있다
- planetdami
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2025-05-16 이담인 기자
기후변화로 지구가 위기다. 지방도 위기다. 신정훈 더불어민주당 국회의원은 지구 위기의 원인과 지방소멸 위기의 원인이 다르지 않으며 지방 위기를 극복하면 기후위기도 극복할 수 있다고 말한다.
신정훈 더불어민주당 국회의원은 전라남도 나주 출신으로, 광주인성고등학교를 졸업한 뒤 고려대학교에서 신문방송학을 전공했다. 학생 시절인 1985년 서울 미문화원 점거 농성에 참여해 징역형을 선고받았으며 이후 사면되었다. 1995년 전라남도의회 의원으로 정치에 입문했다. 2002년부터 2010년까지 나주시장을 거쳐, 2014년 제19대, 제21대, 제22대 국회의원(전남 나주시 화순군)으로 선출되었다. 제22대 국회 행정안전위원회 위원장이다. 더불어민주당 전라남도당 위원장, 참좋은지방정부위원회 위원장, 기본사회위원회 부위원장으로 활동했다.
‘기후위기’와 ‘지방소멸 위기’의 원인, 뿌리가 같아
기후위기와 지방소멸의 위기는 같은 구조적 원인에서 비롯된 것이다. 수도권 중심 체계의 근대 산업화와 개발주의가 가져온 결과이기 때문이다. 1970년대 이후 대한민국은 경제성장을 최우선 과제로 설정하면서, 개발 속도를 높이기 위해 수도권과 대도시에 모든 인프라와 자본, 산업을 집중시켜 왔다. 당시에는 교통, 통신, 물류 등 기반시설이 열악했기 때문에 산업과 인구를 특정 지역에 모으는 것이 성장 전략상 유리하다는 판단이 있었던 것이다. 지방에 균형적으로 자원을 분산할 경우 초기 개발비용이 증가하고 행정 관리가 복잡해진다는 이유로 수도권 중심의 집중 개발이 국가 주도 전략으로 채택되었다. 결과적으로 대규모 산업단지와 교통망, 행정기관이 모두 수도권에 몰리면서 사람과 기업, 예산이 수도권으로 빨려 들어가는 구조가 고착화되어 지금까지 왔다.
그 결과, 지방은 생산과 환경 부담을 떠안고도 투자와 고용, 복지에서는 소외되는 이중적 구조에 놓이게 됐다. 두 위기의 공통된 뿌리는 수도권 중심의 과도한 집중 구조다. 신정훈 의원은 이를 두고 “기후위기도, 지방소멸의 위기도 문제의 뿌리가 같아요. 모든 걸 수도권으로 몰아넣는 구조에서 비롯된 겁니다”라고 지적했다. 실제로 서울·수도권이 전체 전력 소비의 약 50% 이상을 차지하고 있으며, 생활·산업 부문에서의 온실가스 배출 밀도 또한 가장 높다. 대한민국만의 문제는 아니다. 전 세계 온실가스 배출의 70% 이상이 도시에서 발생한다고 알려져 있다. 기후위기의 가장 큰 원인은 수도권 중심의 과밀하고 에너지 집약적인 산업 구조이고, 지방소멸의 위기도 여기서 비롯되었다.
탄소중립, 지방이 함께해야 가능
서울시를 포함한 수도권 지역은 전력의 90% 이상을 외부에서 공급받는다. 발전시설은 충남, 전남, 경북 등 지방에 집중돼 있고 도시는 소비만 한다. 생활폐기물도 수도권 외곽이나 지방 매립장으로 반출돼 처리되고 있다. 국토교통부 자료에 따르면, 서울은 자체 매립지가 없고 수도권매립지(인천 서구)에 폐기물을 전량 의존하고 있다. 물 자원 역시 팔당, 충청권 댐 등 외부 지역의 수자원에 의존하는 비율이 높다. 수도권이 탄소중립을 실현하려면 지방의 전력, 물, 폐기물 처리 등에 절대적으로 의존해야 하는 것이 현실이다. 에너지 생산과 자원 순환은 지방이 맡고 있기 때문에, 지방이 나서야 수도권과 국가의 탄소중립 목표에 도달할 수 있다. 진정한 탄소중립이란 지방과 함께 책임지고, 함께 이익을 나누는 새로운 사회적 합의가 이루어져야 한다. 이것이 현재의 ‘시대정신’이다.
수도권에 필요한 전력은 충남 태안과 당진, 전남 영광, 경북 울진 등 지방의 화력·원자력발전소에서 공급된다. 산업통상자원부와 통계청 자료에 따르면, 수도권은 전체 전력 사용량의 절반 이상을 소비하고 발전소의 90% 이상은 비수도권 지역에 있다. 식량 자급률도 수도권은 사실상 0%에 가깝다. 식자재와 생필품 대부분은 전국의 지방에서 공급된다. 수도권은 에너지, 식량, 자원, 폐기물 처리 등 거의 모든 영역에서 지방의 기반시설에 기대고 있다. 지방이 멈추면 수도권도 멈출 수밖에 없는 구조인 셈이다. 기후위기 대응에서 ‘탄소중립’은 온실가스 순배출량을 ’0’으로 만드는 것이다. ‘외부화된 도시 시스템’으로 수도권 단독으로 ‘탄소중립’은 불가능하다는 주장이 설득력을 갖는 이유다. 기존의 구조로는 지속가능하지 않다. 탄소중립은 지방의 희생 위에 가능하거나, 지방의 주체적 결합이 있어야 가능하다.
지방에 ‘보조’한다는 생각을 바꿔야
“돈 주라는 이야기가 아니다. 중앙이 할 일을 하고 지방이 할 일을 하자는 것이다.” 기후위기 대응 예산이든 뭐든 ‘지방을 도와준다’고 하는데, 생각을 바꿔야 한다. 대한민국 국가예산은 2024년 기준 약 710조 원이다. 이 중 지방에 직접 내려가는 지방교부세와 국고보조금은 약 200조 원 내외다. 전국 17개 광역자치단체가 걷는 지방세 수입은 총 114조원이라고 치면 지방정부 전체 예산 규모는 약 314조 원 수준이다. 규모만 보면 국가 전체 예산 대비 약 44%에 해당한다. 이 중 많은 대부분은 용도가 지정된 국고보조금과 매칭 사업으로 묶여 있다. 지방이 자율적으로 정책을 기획하고 집행하기보다는 중앙의 계획에 따라 집행하는 경우가 많다는 것이다.
특히 기후정책 예산은 대부분 중앙정부가 편성하고, 환경부나 산업통상자원부 등 중앙부처를 통해 배분되는 구조이기 쉽다. 지방정부는 사업을 제안하고 협조하는 역할에 머물게 될 것이다. 2023년 국회예산정책처 보고서에 따르면, 기후대응기금은 기획재정부가 운용하고, 실제 사업은 환경부·산업부 등 16개 부처가 나눠서 관리하는 이원화 체계다. 이 과정에서 지방정부의 역할은 실질적 기획 주체가 아닌 '시행 파트너' 정도다. 기후계획 수립, 탄소중립 로드맵, 재생에너지 배치와 같은 정책 결정을 중앙정부가 하고 지방정부는 계획에 대한 권한 없이 실적 제출이나 공모 참여만 하는 구조로는 안 된다. 보조금에 손 벌리는 구조가 아니라, 지방정부에 필요한 만큼 권한을 주고 예산을 자체적으로 운용하게 구조를 고민해야 한다. ‘보조’한다거나 도와주는 시혜적 관점이 아니라 기후정책의 실효성을 높이기 위해 지방정부 권한을 확대해야 한다.
유럽연합(EU)은 이미 기후 대응 관련 권한을 지방정부로 이양할 것을 권고하고 있다. 유럽 기후협약(Local Green Deals)은 지방정부가 에너지, 건물, 교통 등 다양한 영역에서 정책을 설계하고 집행할 수 있도록 제도적 권한과 예산을 부여하는 제도다. 국제에너지기구(IEA)는 『Net Zero by 2050』 보고서에서 전 세계 탄소중립 목표 달성을 위해 에너지 효율 향상, 재생에너지 확대, 전기차 전환 등 주요 감축 전략이 지방정부와 도시의 실천 역량에 크게 좌우된다고 강조한 바 있다. 특히 건물 에너지 효율 개선, 대중교통 전환, 분산형 재생에너지 도입 등은 지역 차원의 정책 집행이 핵심적인 역할을 맡는다. 유엔환경계획(UNEP) 또한 『GEO-6 for Local Government』 등을 통해 지방정부가 지역 자원을 활용해 기후위기에 적극 대응할 경우, 국가 차원의 감축 목표 달성에 실질적인 기여를 할 수 있다고 평가하고 있다.
먹고사는 '판'을 바꿔야 한다
‘먹고사는’ 판을 바꿔야 한다. “풍력 좀 세우고 태양광 패널 깐다고 끝나는 게 아닙니다. 지방 경제가 바뀌어야 합니다. 발전기만 돌리는 게 아니라, 그 전기를 이용할 기업이 근처에 있어야 하고, 청년들 일자리가 거기서 나와야 합니다. 나주에서 추진 중인 RE100 산업단지가 그 역할을 해야 합니다”. ‘RE100’이란 기업이 사용하는 전력을 100% 재생에너지로 전환한다는 의미다. 구글, 애플, 마이크로소프트 같은 글로벌 기업과 국내 삼성전자, SK, 현대차 등이 참여 선언을 했다. 공급망 전반에서 저탄소 에너지 구조를 구축해야 한다.
하지만 문제는 재생에너지가 생산되는 지역과, 그 이익이 돌아가는 구조가 분리되어 있다는 점이다. 전국 재생에너지 발전량의 절반 이상은 지역에서 나온다. 특히 전남은 국내 최대 규모의 해상풍력 단지와 대규모 태양광 단지 조성을 추진 중인데, 송전망과 수요처가 수도권에 집중돼 있어 지역에서 생산된 전력의 대부분을 수도권으로 보내야 하는 것 아니냐는 말이 나온다. 에너지 고속도로라는 대안을 찾은 것도 같은 맥락이다.
다시 말해, 지방은 '전력 생산기지' 역할을 하면서도 전력을 소비하지 못하고, 이익도 가져가지 못하는 '보내기만 하는' 구조가 되면 안 된다는 것이다. 지난 수십 년간 국가전략이 서울 수도권 중심이었고 지방은 넓은 부지와 자연조건을 이유로 에너지·환경시설이 배치돼 왔다. “쉽게 말해, 서울에서 전기 많이 쓰니까 시골에 발전소 지어 놓고, 돈은 서울로 가는 구조입니다. 우리는 땅 내주고 전선 깔아 주고, 발전소 위험은 감수하는데, 고용도, 수익도 안 남아요.” 이것이 현재 지역주민의 불만이고, 이러한 이유로 지역은 쇠퇴하고 인구가 줄어 소멸위기에 놓인 것이다. 그래서 이 구조가 바뀌지 않으면 기후위기 해결도, 지방 살리기도 허상이라는 말이 나오는 것이다.
RE100을 추진하는 대기업들은 수도권이나 해외 본사에 위치해 있고, 전력구매계약(PPA)이나 인증서를 통해 전력을 '사용한 것처럼' 간주하는 구조로 가고 있다. 이로 인해 전기는 지방에서 만들어도 고용 창출, 투자, 세수, 기술 이전 같은 핵심 효과는 수도권 대기업 본사에 집중된다. “전기를 지방에서 만들면 뭐합니까. 그걸로 지역에 공장 하나 더 생기고, 거기서 청년들이 일하고, 지역 업체들이 전기 팔아서 남긴 수익으로 다시 투자가 돌고, 이런 선순환이 있어야 지역이 살고 탄소중립도 가능해집니다.”
‘지역 중심 에너지 전환’이 ‘기후 대응’의 핵심 전략
신 의원은 기후·에너지 정책의 중심을 ‘지방’으로 돌려야 한다고 말한다. 에너지 사업이 성공하려면 기술보다 지역 이해와 신뢰가 먼저다. 주민 수용성은 중앙정부가 만들어 줄 수 없으며, 지역의 사회·환경 여건을 반영한 설계는 지방정부가 더 잘 할 수 있다. “풍력 한 기 세운다고 끝나는 게 아닙니다. 어디 세울지, 얼마나 돌릴지, 수익을 어떻게 나눌지, 이건 땅을 아는 사람이 결정해야 해요. 지역이 설계하고, 중앙은 지원하는 식으로 바뀌어야 됩니다. 에너지는 지역의 문제이고 지역은 기회입니다. 여기서 해법을 만들어야 합니다”.
2000년대 초반, 지역에서 에너지센터나 협동조합을 만든다고 했을 때 다들 우려했지만 작던 크던 지역에서 에너지협동조합은 계속 늘고 있고 성과도 보인다. 지방정부가 지역민과 주체가 되어 기획하고 실행하고 있다는 점에서 주목해 줘야 한다. 실제로 세계은행은 ‘지역 중심 에너지 전환’이 기후 대응의 핵심 전략이라고 말하고 있다. 2021년 발간한 ‘World Development Report’에 따르면, 전력 생산과 소비를 지역 단위로 분산시킬 경우 송전 손실을 최대 30%까지 줄일 수 있으며, 지역 경제 내 고용 및 수익 순환 구조 형성에도 기여하는 것으로 분석했다. 재생에너지와 관련된 기술·설비·운영 인프라는 지역 기반의 계획이 효과적이며, 지방정부가 정책 기획과 예산 운용까지 주도할 경우 기후목표 이행률이 최대 1.8배까지 높아질 수 있다는 결과도 제시됐다. 이러한 수치는 중앙집중형 체계보다 지역분권형 에너지 시스템이 기후 대응에 훨씬 효과적임을 보여준다. 지방정부가 권한 없이 실행만 맡는 구조로는 전환의 속도를 낼 수 없다는 신 의원의 주장에 무게감이 실리는 이유다.
‘지역 분산형 에너지 전환’은 지역 ‘경제 자립’의 실천적 수단
2023년 전남농협은 한국환경공단, 플라스틱 업계와 함께 탄소중립·친환경 농업 촉진을 위한 협약을 맺었다. 지역에서 발생한 농업용 폐플라스틱을 재활용해 다시 농자재로 사용하는 순환 구조를 구축하는 것이 목표였다. 지방이 스스로 탄소를 줄이는 모델을 만들고, 그 과정에서 기업과 농민이 함께 이익을 나누는 구조를 만든 사례다. “지방 돈을 지방에 투자해서 지방이 사는 구조입니다. 농민이 농자재를 쓰고, 지역 기업이 가공하고, 환경공단이 인증하는 식으로 각 주체가 이익을 나눠 가질 수 있게 된 거죠. 이런 모델이야말로 지역에 남는 게 생기고, 다시 순환되는 구조입니다.”
지역 분산형 에너지 전환은 기술적 전환이 아니라 지방분권과 지역경제 자립의 실천적 수단이다. 에너지를 지역에서 생산하고 소비하는 구조가 정착되면, 설비 구축과 유지, 운영, 판매, 교육 등 다양한 분야에서 지역 일자리가 생긴다. 수익도 지역 기업과 지자체에 환원돼 자립 재정 기반을 만들 수 있다. 기후위기 대응을 위한 분산형 에너지 전환은 지방분권의 필수조건이자 결과이기도 하다. OECD 보고서에 의하면 2019년 기준, OECD 및 EU 국가들의 지방정부는 전체 기후 관련 공공 지출의 평균 63%, 투자액의 69%를 담당하고 있다. 에너지 전환과 관련된 주요 정책과 투자가 지역 수준에서 이루어지고 있음을 보여준다. OECD는 “에너지 전환이 성공하려면, 분산형 투자와 수익의 지역 내 순환이 필수적”이라며, ‘지역 내 수익 환원 모델’의 중요성을 강조하고 있다.
‘탄소세의 지역 귀속’ 필요해
탄소세나 에너지세, 유류세, 환경개선부담금, 온실가스 배출권 경매 수익 등 기후와 관계된 세금들이 중앙정부 일반회계로 귀속되는 것이 아니라 지방재정이 되어야 한다. 환경부가 징수하는 환경개선부담금은 전액 국고로 귀속되고 일부가 지방교부금 형태로 환원된다. 세금은 지역에서 걷지만, 쓰임은 중앙에서 결정되는 구조다. ‘탄소세의 지역 귀속 구조’는 단지 재정 분배의 문제가 아니라, 기후위기 대응을 위한 지방의 권한 확보와 책임 분산을 위한 핵심 장치다.
이미 OECD와 유럽 각국은 시작했다. 유럽연합(EU)은 배출권거래제도(EU-ETS)를 통해 기업들이 구매한 탄소배출권 수익을 각 회원국 예산에 귀속시키되, 최소 50% 이상은 재생에너지, 에너지 효율, 저탄소 산업 전환 등을 위한 기후사업에 사용하도록 권장하고 이 수익 중 일정 비율은 지역의 기후예산으로 자동 귀속시키는 구조를 제도화하고 있다. 지방정부가 자율적이고 실질적인 기후대응 정책을 설계·집행할 수 있게 한다.
지역이 생산하고 소비, 수익은 주민에게 환원
제주에너지공사는 제주도가 설립한 공공에너지기업으로, 풍력발전단지를 직접 개발·운영하면서 발생한 수익을 도민 사회에 환원하는 구조를 갖추고 있다. 동복풍력발전단지(30㎿)를 포함해 여러 풍력발전단지를 운영하며 연간 약 6만 5700㎿h의 전력을 생산 중이다. 이 발전 수익은 지역 복지와 경제 활성화에 사용되며, 제주에너지공사는 풍력발전 개발이익의 도민 환원 범위를 점차 확대할 계획도 갖고 있다. 단지 전기를 만드는 데 그치지 않고, 수익을 지역주민에게 돌려주는 모델을 제도화한 것이다.
‘주민참여형 풍력발전사업’도 추진 중이다. 도민이 직접 프로젝트에 투자하거나 참여하고, 발생한 수익을 함께 나누는 구조다. 이러한 제주도의 모델은 지역사회의 신뢰를 얻으면서 에너지 전환에 동참할 수 있는 기반을 만드는 방식이다. 현재 국내 17개 광역시도 중에서서 자체 에너지공사를 보유한 곳은 제주특별자치도(제주에너지공사), 서울특별시(서울에너지공사), 대전광역시(대전도시공사 내 에너지 부문)다. 나머지 지역은 한국전력공사(한전) 또는 대기업 중심의 에너지 공급망에 의존하고 있다. 유럽연합과 미국 캘리포니아주 등은 지방 정부 산하의 공공 에너지 기관을 통해 전력 거래와 재정 순환 구조를 구축하고 있다. 이러한 구조는 지역 내에서 에너지를 생산하고 소비하며, 그 수익을 다시 지역사회에 환원하는 '에너지 민주주의'의 핵심 수단이다.
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