순환경제 | 시민의 분리 배출이 자원 회수로 이어지지 않는 구조 문제 해결해야

2025-09-25 최민욱 기자

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지난 16일, 이재명 정부는 123대 국정과제를 발표했다. ‘혁신경제’를 5대 주요 목표로 제시하며, 기후위기 대응과 지속가능한 에너지 전환을 위한 전략으로 순환경제 생태계 조성을 핵심 과제로 포함했다. 이는 자원 관리 방식의 근본적 전환을 통해 폐기물 문제를 구조적으로 해결하려는 시도다. 그러나 현장의 재활용 체계는 이러한 목표와 괴리를 보이고 있다. 서울시를 비롯해 전국적으로 분리배출량은 감소하고 종량제 봉투 속 재활용품은 급증한 것이 통계로 드러났다. 시민의 분리배출 노력이 자원 회수로 이어지지 못하는 구조적 문제가 드러난 것이다.

성동구자원회수센터. 사진. 플래닛03

분리 배출은 줄고 종량제 봉투 속 재활용 가능 자원은 늘어나

자료. 서울시 재활용 가능 자원의 현황과 개선 과제_박세원 연구원

서울시의 생활폐기물 총량은 최근 약간 감소하는 추세이다. 내용을 들여다보면 우려스러운 변화가 관찰된다. 재활용품과 음식물쓰레기 등 분리 배출되는 폐기물은 줄어든 반면, 종량제 봉투에 담겨 배출되는 일반폐기물은 오히려 늘어나고 있다. 서울연구원 박세원 연구위원의 분석에 따르면, 2014년 약 50% 수준이던 재활용가능자원의 분리배출률이 2023년에는 약 40%로 하락했다. 분리배출된 재활용품량은 2014년 일일 2900톤에서 2023년 2300톤으로 약 20% 감소한 반면, 분리 배출되지 않고 종량제 봉투에 섞여 들어간 재활용가능자원량은 같은 기간 거의 두 배로 늘었다. 이는 쓰레기 중 재활용품이 차지하는 비중이 높아졌음을 의미한다.

쓰레기 속 재활용품 비율 증가와 플라스틱 급증

자료. 서울시 재활용 가능 자원의 현황과 개선 과제_박세원 연구원

서울시 일반생활폐기물(종량제 쓰레기) 구성에서 재활용 가능한 자원이 차지하는 비중은 지난 10년 새 크게 상승했다. 2010년대 중반까지만 해도 종량제 봉투 속 쓰레기의 약 40%가 재활용 가능 품목이었으나, 2023년에는 그 비율이 60% 수준까지 높아졌다. 특히 가장 문제가 되는 것은 플라스틱으로, 종량제 쓰레기 내 플라스틱의 비중은 2013년 8.8%에서 2022년 29.9%로 폭증했다. 박세원 연구위원의 발표에 따르면 2014년 9%에 불과하던 종량제 폐기물 내 플라스틱 비율이 2023년 32%로 치솟아 가장 큰 비중을 차지한 것으로 나타났다. 일회용 플라스틱 소비 급증과 분리 배출 되지 않은 폐플라스틱의 누적으로 인해, 서울시는 폐플라스틱 문제에 대응하는 데 어려움을 겪고 있다. 한편 종량제 쓰레기 내 재활용가능자원의 구성은 폐지와 폐합성수지류(플라스틱·비닐)가 대부분을 차지하며, 그중에서도 폐합성수지류의 증가 폭이 가장 크다고 분석된다.

절반은 재활용되지 못하는 분리수거의 현실

시민들의 분리수거 노력에도 불구하고 실제 재활용률은 정체 상태다. 2023년 통계청·환경부의 지속가능발전목표 보고서에 따르면 한국의 폐기물 재활용률은 62.7%로 OECD 평균(43.9%)보다 높지만, 여기에는 소각 후 에너지 회수까지 포함된 광의의 재활용이 포함된 수치다. 폐기물로부터 자원으로 다시 활용되는 순수 재활용률은 이보다 훨씬 낮다. 특히 플라스틱의 경우 2023년 기준 전체 폐플라스틱의 약 38.6%만이 실제 재활용되고 나머지는 소각 또는 매립되었다. 분리 배출된 폐플라스틱만 놓고 보더라도 56.7%만 재활용되고 27.3%는 소각, 16%는 매립 처리된 것으로 나타나, 분리수거된 플라스틱의 43.3%가 최종적으로 재활용되지 못하고 폐기된 셈이다. 이러한 괴리의 주된 원인은 재활용품의 오염과 혼합배출이다. 한 재활용 선별원은 “음식물이 묻은 플라스틱이나 비닐봉지에 담긴 재활용품은 선별장에서 골라내기 힘들어서 결국 소각이나 매립으로 가는 경우가 많다”고 전하며, 분리 배출을 해도 내용물이 깨끗하지 않거나 여러 재질이 뒤섞여 나오면 재활용이 어렵다고 지적한다.

재활용 선별시설 운영 실태와 한계

서울시내 구마다 운영 중인 재활용품 선별시설들은 이러한 현실적 한계와 맞물려 가동되고 있다. 선별장에서는 폐지, 종이팩, 유리병, 금속캔, 페트병, PE·PP용기, 스티로폼 등 팔아서 수익을 낼 수 있는 유가품 위주로 선별하고, 수익성이 낮거나 재활용이 어려운 폐비닐 등 필름류와 혼합플라스틱, 잔재폐기물 등은 선별되지 못한 채 소각·매립으로 보내진다. 선별 과정에서 나온 잔재폐기물은 오히려 처리 비용을 들여 폐기해야 하므로 선별시설 운영에 부담으로 남는다. 그간 일부 품목의 경우 선별 여건에 따라 분리배출을 장려하지 못했던 측면도 있다. 예를 들어 가치가 낮은 폐비닐은 제대로 분리배출하더라도 결국 일반폐기물로 처리되는 일이 많았고, 이에 따라 주민들도 비닐류를 종량제 봉투에 버리는 사례가 빈번했다.

이런 문제를 개선하기 위해 서울시는 분리 배출 기준의 일원화 등 제도 개선에 나섰다. 과거에는 재활용이 어려운 폐기물의 배출 방법이 자치구별로 달라 시민 혼선을 초래했는데, 최근 서울시는 25개 구의 분리 배출 기준을 통일하기 위한 지침을 마련하여 시행에 들어갔다. 또한 송파구 등 일부 자치구에서는 주민 참여를 높이기 위한 온라인 분리배출함 신청 서비스 등을 도입해 폐비닐 선별률을 전년 대비 26% 이상 향상시키는 등 성과를 거두었다. 관악구의 경우 재활용품 선별률을 2022년 57.4%에서 2023년 63%, 2024년에는 69%까지 끌어올리며 꾸준한 개선세를 보이기도 했다. 이는 주민들의 꼼꼼한 분리 배출과 구 차원의 적극적인 분리수거 체계 운영이 맞물릴 때 선별 효율이 높아질 수 있음을 보여 준다.

재활용률 제고를 위한 새 정책과 시도

이미지. 서울시

재활용 정체 문제를 타개하기 위해 서울시와 정부는 2024년부터 다양한 정책 변화를 시도하고 있다. 우선 그간 종량제 봉투에 버려지던 폐자원의 분리 배출 품목 확대가 대표적이다. 서울시는 하루 400톤 이상 발생하나 절반 이상이 일반쓰레기로 처리되던 폐비닐에 주목해, 과자 봉지·즙팩 포장지·스티커 붙은 비닐 등도 모두 재활용품으로 분리 배출하도록 품목을 대폭 확대하고 주민 안내를 강화했다. 그 결과 폐비닐 재활용량은 2023년 279톤/일에서 2024년 301톤/일로 7.8% 증가하는 성과를 냈다.

또한 소각·매립되던 봉제원단 폐기물과 커피박(커피 찌꺼기)도 새롭게 자원화 체계를 구축했다. 봉제업체 밀집 지역에서 발생하는 자투리 천 조각인 봉제원단 폐기물은 일평균 84톤 중 절반이 넘는 52톤이 일반폐기물로 처리되고 있었는데, 이를 별도로 수거·재활용하는 체계를 마련하여 종전 하루 52톤 중 51톤을 재활용으로 전환하는 데 성공했다. 또한 커피박도 2023년부터 중구, 송파구 등 6개 자치구에서 전용 수거체계를 도입해 하루 1.2톤씩 추가 재활용하고 있으며, 참여 구를 계속 확대하고 있다. 아울러 다회용컵·용기 보급과 같은 발생원 감량 정책도 병행 추진되어, 2024년 1~9월에만 일회용컵 약 685만 개, 일회용 식품용기 567만 개를 감량하는 효과를 거두었다.

이처럼 다각도의 노력 결과, 서울시는 2024년 기준 하루 종량제 폐기물 배출량을 190톤 감축하는 성과를 냈다. 이는 2026년까지 하루 450톤을 줄이겠다는 목표의 약 42%에 해당하는 진전으로, 서울시는 향후에도 자원 재활용 체계 구축과 제로웨이스트 확대 등을 통해 직매립 금지에 대비한 폐기물 감량을 이어갈 계획이다.

2026년 직매립 금지 앞둔 인프라 확충 과제

오는 2026년부터 수도권에서는 생활폐기물의 직매립(선별·처리 없이 매립)이 전면 금지된다. 이를 앞두고 서울시는 재활용되지 못하는 가연성 폐기물을 처리할 인프라 확충에 나서고 있다. 현재 서울시는 마포, 노원, 양천, 강남 등 4개의 광역 자원회수시설(소각장)을 운영 중인데 , 직매립 금지 시행 시 기존 시설만으로는 처리 능력이 부족할 것으로 전망된다. 이에 서울시는 하루 1000톤 처리 규모의 신규 광역소각장을 2026년까지 건립할 계획을 발표했다. 신규 소각장이 가동되면 직매립되던 폐기물을 대부분 소각 처리해 매립 제로화를 달성한다는 구상이다. 그러나 해당 부지로 선정된 마포구 주민들의 거센 반발과 입지 선정 과정의 법적 논란으로 사업 추진에 차질이 빚어지고 있다. 서울시는 최악의 경우 2026년 직매립 금지 시행 유예를 환경부에 요청하는 방안까지 검토 중인 것으로 알려졌다.

마포자원회수시설 전경. 사진. 서울특별시 자원회수시설

새 소각시설 확충은 불가피한 측면이 있으나, 근본적으로 폐기물 발생을 줄이고 재활용률을 높이는 것이 장기 해법이다. 박세원 연구위원은 “재활용보다 재사용이 낫고, 재사용보다 원천감량이 우선”이라고 강조하며, 플라스틱 소비 증가 속도를 재활용만으로 따라잡기 어렵다는 점을 지적했다. 실제 그의 분석처럼 “종량제 봉투 내 재활용가능자원이 9%에서 32%로 늘어나는” 상황에서는 최대한 재활용률을 높인다 해도 한계가 있을 수밖에 없다. 때문에 생산단계부터 불필요한 포장재를 줄이고 다회용·재사용 체계를 도입하는 등 발생량 자체를 줄이는 정책이 중요하다. 서울시는 다가오는 직매립 금지에 대비해 “처리 및 재활용 인프라 확충”과 함께 “모니터링 및 성과관리”를 강화하겠다고 밝힌 바 있다. 관내 자원순환센터의 선별 기능을 고도화하고 민간 재활용 업체와의 협력을 통해 선별 효율을 높이는 한편, 주민 대상 폐기물 감량 교육과 평가를 정례화하여 정책 효과를 점검하겠다는 것이다.

생산자책임재활용제도(ERP)등 제도 강화와 개선 필요

자원순환 체계 개선을 위한 생산자책임재활용제도(EPR)의 역할이 강화되고 있다. EPR은 생산자에게 자신이 배출한 제품·포장재 폐기물의 재활용 의무를 부과하는 제도로, 우리나라에서는 2003년부터 시행되어 왔다. 환경부는 재활용률을 높이기 위해 EPR 대상을 지속 확대하고 있는데, 2023년부터 건축용 단열재, 의류·섬유제품, 합성수지 건축자재 등 14개 품목을 새로 의무대상에 포함하여 산업 전반으로 적용 범위를 넓혔다. 또한 전기전자제품 분야에서도 2026년부터는 무선이어폰, 휴대용 선풍기 등 소형 가전을 포함해 사실상 모든 전자제품으로 EPR 대상이 확대될 예정이다. EPR 품목 확대의 취지는 제품 설계 단계에서부터 폐기물 감소와 재활용 용이성을 고려하도록 유도하는 데 있다.

EPR 제도가 확대되면서 현장에서는 제도의 실효성을 높이기 위한 보완 논의가 활발하다. 일부 기업들이 EPR 의무를 회피하기 위해 편법을 쓰거나, 재활용이 어려운 포장재를 계속 사용하려는 문제점이 지적되고 있기 때문이다. 실제로 폐플라스틱 재활용 분담금을 회피하거나 의무 이행을 소홀히 하는 사례가 산업계에 존재한다. 성실히 분담금을 납부하는 업체만 피해를 본다는 지적도 있다. 이에 따라 환경부와 한국환경공단은 EPR 미이행 기업에 대한 단속과 제재를 강화하고, 재활용이 어려운 복합재질 포장재에 대한 사용 규제를 단계적으로 높여갈 방침이다. 예를 들어, 2021년부터 시행된 포장재 재질·구조 등급평가 제도를 통해 재활용이 어려운 포장재는 생산자가 부담금을 더 내도록 하고 있으며, 향후 이러한 어려운 재질 포장재의 제조를 원천적으로 줄이는 정책도 논의되고 있다.

지속가능한 자원순환 도시를 향하여

한국은 세계적으로 높은 수준의 분리 배출 참여율을 보유하고 있다. 하지만 분리 배출 이후 처리 단계에서 발생하는 누수와 한계를 해결하지 않고서는 실질적인 재활용률 제고는 어렵다. 분리수거는 시작일 뿐이고, 진짜 중요한 것은 그 이후다. 서울시 사례가 보여주듯이, 시민들의 분리 배출 참여 의식만 탓할 일이 아니라 선별·재활용 시스템의 개선과 생산자 책임, 제도적 뒷받침이 함께 이루어져야 할 것이다.