기획 | 대북 제재 속 남북 협력, 기후 리더가 필요해
- planetdami
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2025-04-24 이담인 기자
남북 모두 기후 재난의 직격탄을 맞고 있어 대응이 시급한 상황임에도 대부분의 협력 조치가 유엔의 대북 제재에 가로막혀 있다. 북은 ‘기후 외교’와 SDGs를 통해 국제 고립을 뚫으려 하고 있고, 남쪽은 이 틈을 활용해 제재의 틀 안에서 협력의 실마리를 찾아야 한다. 지금이야말로 제재를 재설계하고 협력의 패러다임을 바꿀 결정적 순간이다.
대북 제재는 군사 관련 품목에 국한되지 않고 금융, 수출입, 과학기술 교류까지 망라
2025년은 남북이 정전 협정을 맺은 지 72년째 되는 해다. 10년이면 강산도 변한다는데, 남북은 10년의 7배가 넘는 세월을 갈라져 살았다. 그럼에도 한반도라는 지리적·기후적 특성을 공유하고 있는 공동 생태계다. 기후위기 상황에서 남북이 협력하지 않고는 기후 재난에 대응할 수도, 탄소중립이라는 시대적 과제에 다가설 수도 없다. 문제는 국제사회의 대북 제재 체제다. 북의 핵개발과 미사일 실험에 대응해 UN 안전보장이사회(이하 UN 안보리)는 2006년부터 10여 차례에 걸쳐 강도 높은 제재 결의를 채택해 왔다. 대북 제재는 군사 기술이나 대량살상무기 관련 품목에 국한되지 않고 금융, 수출입, 과학기술 교류까지 망라한다. 제재 여파로 기후위기 대응을 위한 남북 협력이 실현되기 어려운 환경에 처해 있다.
2006년 이후, 대북 제재는 매번 정밀화되어 군사·경제·외교 등 초강경 조치
북이 2006년 첫 핵실험을 감행한 이후 UN 안보리는 10여 차례에 걸쳐 대북 제재 결의를 채택해 왔다. 제재는 점차 정밀화되며 북한의 군사·경제·외교를 다각도로 압박하는 방향으로 강화돼 왔고, 북한의 생존을 지탱하는 외화 수입원 전반을 겨냥한 초강경 조치로 이어졌다.
제재의 출발: 2006년, 북한 1차 핵실험 직후 결의 1718호 채택
2006년 10월 9일, 북한의 1차 핵실험이 전 세계를 충격에 빠뜨린 가운데, 유엔 안보리는 불과 닷새 만에 결의안 1718호를 만장일치로 채택했다. 제재는 핵·미사일 관련 물자 수출입 금지, 북한 고위층 자산 동결, 사치품 수출 제한 등으로 시작됐고, 동시에 ‘1718 제재위원회’를 설치해 제재 이행 감시 체계를 마련했다.
2009년~2013년: 2차, 3차 핵실험과 결의 1874호, 2087·2094호
2009년 5월 25일의 2차 핵실험 이후 결의 1874호가 채택되며 제재의 강도가 한층 높아졌다. 특히 무기류 수출입 전면 금지와 해상 수송 검문 허용이 포함되면서 북한의 국제 거래 활동에 대한 실질적 제약이 본격화됐다. 2013년 2월 3차 핵실험 이후 결의 2094호는 금융제재를 강화하고, 북한 외교관의 활동에까지 감시의 눈을 확대했다.
2016년~2017년: 연이은 핵실험과 ICBM 발사, 사상 최강의 경제 제재
2016년 북한의 4차(1월), 5차(9월) 핵실험을 기점으로 결의 2270호와 2321호가 연달아 채택됐다. 이 결의안들은 기존의 대량살상무기 차단 목적을 넘어, 석탄·철광석·금 수출 금지, 항공유 공급 금지 등 북한의 외화 수입원 자체를 겨냥했다. 북한은 이를 '민생을 압살하는 적대 행위'라고 반발했다.
2017년 6차 핵실험과 ICBM(대륙 간 탄도미사일) 발사 이후, 안보리는 결의 2371호, 2375호, 2397호를 잇달아 채택하며 제재를 정점으로 끌어올렸다. 이 조치들은 북한의 해산물·섬유 수출을 금지하고, 유류 공급 상한을 설정했으며, 북한 해외노동자의 송환까지 의무화했다. 사실상 북한과의 대부분의 경제 협력은 제재 대상이 되었다.
2018년 이후: 제재 유지 국면과 정치적 교착
2018년 북미 정상회담이 이어지면서 일시적으로 대화 국면이 조성됐지만, 안보리 제재는 그대로 유지됐다. 특히 2022년 이후 북한이 장거리 미사일과 핵무력 법제화를 지속하자, 미국은 추가 제재 결의안을 추진했으나 중국과 러시아의 반대로 무산됐다. 유엔 차원의 제재 강화는 멈췄지만, 미국과 EU 등은 독자 제재를 지속하며 북한과의 경제·외교 단절 기조를 유지하고 있다.
대북 제재 벽에 가로막힌 기후위기 대응
북한의 비핵화를 압박하기 위한 국제사회의 집단적 선택인 유엔 안보리 대북 제재는 남북 관계에도 뚜렷한 파급효과를 남기고 있다. 특히 개성공단, 금강산 관광, 철도 연결, 산림 협력 등 실질적 경제 협력과 민생 중심의 공동사업들이 사실상 전면 중단된 채 장기간 표류하고 있다.
안보리 결의는 광물, 에너지, 금융거래, 노동력까지 포괄하면서 한국 공공기관이나 민간 기업이 북측과 어떤 방식으로든 경제적 거래를 시도하기 어렵게 만든다. ‘세컨더리 보이콧’이라 불리는 미국의 독자 제재는 제3국 기업·금융기관까지 제재 대상에 포함시켜 협력 의지를 가진 기업들조차 손을 떼게 만들었다.
인도적 차원의 교류나 환경·보건 협력마저 유엔 제재 체계에 묶여 있다. 방역 장비, 병해충 방제 도구, 심지어 나무 모종조차도 유엔의 제재 면제 승인을 받아야 반입이 가능하다. 북은 오랜 기간 연평균 기온 상승, 극한 강수, 가뭄, 산림 훼손 등 심각한 기후 재난에 직면해 있으며, 이는 곧 남에도 직접적인 위협이 된다. 특히 산림과 수자원, 전염병, 재난 대응은 남북이 분리 대응할 수 없는 사안이다. 그러나 현실은 정반대다. 유엔 안보리 제재는 대북 반출 장비와 자재, 인력과 자금에 대해 모두 면제 승인을 받아야 하는데 이는 수개월의 행정 지연과 승인 실패로 이어지기 일쑤다. 재난 대응이나 산림복구 같은 인도주의 지원도 제재 체제의 제한을 받는다. 기후 협력이 가장 시급한 시점에 제재가 협력의 발목을 잡고 있는 것이다. 최근 남북 모두에게 실질적 생존과 직결되는 기후위기 대응을 기점으로, 유연한 면제 체계와 제재 재조정 논의가 국제사회에서 보다 전향적으로 논의돼야 한다는 목소리가 높아지고 있다.
여전히 유효한 대북 제재
2024년 발표된 국가안보전략연구원 보고서에 따르면, 대북 제재 이후 북의 수출은 제재 이전의 10% 수준, 수입은 절반 수준에 머무르며 제재의 타격이 여전히 강력하게 작동 중이다. 수출 감소와 자본재 수입 차단을 통해 광산과 중화학공업을 직격하며 공장 가동률이 60% 이하로 떨어졌다. 석탄 수급 불균형은 전력 부족을 낳고, 이는 다시 민수 제조업의 마비로 이어지는 악순환을 낳았다. 특히 에너지 의존도가 높은 산업일수록 가동률이 급락했고, 전력이 군수부문에 우선 배분되면서 민수경제는 더욱 위축됐다. 대북 제재가 북의 핵무장 억지와 국제사회의 대응 수단으로서 유효하게 기능하며, 북은 말 그대로 살아남기 위한 수단으로서 다양한 외교 전략을 마련 중이다.
대북 제재에서 살아남기 위한 북의 ‘기후 외교’
기후 외교는 북이 오랫동안 공을 들인 분야다. 최소망은 「북한 기후변화 외교 연구, 1992-2022」을 통해 북이 30년간 일관되게 국제 기후체제에 참여해 온 데 대한 분석을 진행했다. 논문에 따르면, 미국이 교토의정서와 파리협정에서 탈퇴했던 시기에도 북은 이를 비준하며 기후체제의 일원이 되기를 자처했다. 북은 1992년 브라질 리우에서 열린 유엔환경개발회의(UNCED)에 당시 강희원 정무원 부총리를 단장으로 한 고위급 대표단을 파견했으며, “핵실험을 하지 말자”는 발언까지 하며 이례적으로 적극적인 외교를 펼쳤다. 사회주의권 붕괴로 외교적 고립이 심화된 가운데 환경 외교를 통해 국제사회로 복귀하려는 전략을 택한 것이다.
1997년 채택된 교토의정서는 새로운 전환점을 마련했다. 감축수단으로 제시된 청정개발체제(CDM), 배출권거래제(ETS), 공동이행제도(JI)가 북에 선진국의 기술과 자금을 유치할 수 있는 창구로 작용했다. 이를 계기로 ‘수력에네르기’, ‘중소형발전소법’, ‘재생에네르기법’ 등을 도입하며 자국의 에너지 정책과 외교를 연계했다. 이후 2015년 채택된 파리협정에서 ‘탄소중립’이라는 개념을 제도화하자 북 역시 ‘령탄소’(0탄소) 정책을 선전하며 발맞추기 시작했다. 김정은 국방위원장이 신년사 등에서 재난, 식량, 에너지 위기를 거론하며 기후변화를 ‘정권 생존’과 연결지었다. 국제 기후체제의 기술이전·재정지원 조항을 활용하기 위한 전략적 접근이었으며, 동시에 ‘기후위기’를 체제 유지의 핵심 변수로 인식한 것으로 해석된다.
북의 기후 외교는 국제 제재와 고립 속에서도 활용 가능한 희귀한 협력의 틈새 공간인 동시에 자국의 에너지·식량·재난 리스크를 완화하기 위한 실용 전략이다. 상징적 위상보다 실질적 생존에 초점을 맞추는 비정치적 외교를 통해, 대북 제재로 인한 고립을 부분적으로 해소하는 데 주력하고 있다.
북의 또 다른 기후 전략, 지속가능발전목표(SDGs) 이행
북은 최근 UN의 지속가능발전목표(SDGs)를 자국의 개발 프레임에 적극적으로 통합하고 있다. 국제사회의 규범과 협력을 수용하고자 하는 움직임의 일환으로, SDGs를 통해 '정상국가', '보통국가'로서의 이미지를 구축하려는 시도로 평가된다. 전문가들은 신재생에너지, 순환경제, 기후위기 대응 등 비정치적이고 생존에 직결된 분야가 북 내부에서도 가장 절실하게 추진되는 분야로 꼽힌다고 분석한다. 북은 대북 제재가 SDGs의 달성을 저해하고 있으며, 에너지, 식량, 식수위생, 재난 대응 등 기본 생존을 위협한다고 지속적으로 주장하고 있다.
2018년, 남북 산림 협력이 유독 활발했던 이유
2018년 평창에서 시작된 해빙 분위기가 한반도 전역으로 번지면서 남북은 역사적인 세 번째 정상회담을 성사시켰다. 그해 가을, 평양에서 열린 정상회담의 ‘9월 평양공동선언’에 다소 낯선 합의문이 포함됐다. “북측의 산림 복구를 위한 협력사업을 적극 추진한다.” 남북 사이에 오간 수많은 의제 중 산림이 주목받았던 이유에 대해 문예찬(2024)은 정부가 북의 수요와, 대북 제재 조건 하에서 실현 가능한 정책을 정확히 파악한 것을 주요 원인으로 지목한다.
그간 남북 산림 협력은 1999년 금강산 식목행사를 시작으로 민간 중심으로 이어져 왔다. NGO와 종교계, 지자체 등이 주도한 협력은 2007년 제2차 남북정상회담 이후 정부 차원으로 확대됐지만, 정권 교체 이후 중단되면서 지속성에 한계가 있었다. 문재인 정부는 ‘한반도 신경제 구상’을 내세우며 산림을 접경 지역의 생태·안보·경제를 동시에 고려할 수 있는 협력 영역으로 주목했다. 산림은 기후위기 대응과도 연결되는 의제였고, 국제 제재 하에서 비정치적이고 인도주의적인 성격 덕분에 상대적으로 협력 여지가 컸다. 장기적인 벌채와 식량난, 에너지난 등으로 황폐화된 산림 때문에 병충해 방제, 양묘장 조성, 전문가 파견 등 실질적 지원이 북에게도 절실했다. 남북공동연락사무소로 상시 소통체계가 가동되고 산림청을 중심으로 협력 메커니즘을 정비하자 기술교류와 실무협의가 꾸준히 이루어질 수 있었다. ‘9월 평양공동선언’은 강력한 대북 제재 조치 가운데 남북 기후 대응 협력의 돌파구 역할을 해냈다.
생존 문제로 접근해야 하는 남북 기후 협력
기후위기에 직면한 남북은 상호관계를 재정의해야 하는 상황에 놓여 있다. 과거의 남북 협력은 통일지향적 접근, 민족공조 담론, 경제 교류 중심으로 진행되었으나, 이제는 생존의 문제로 협력의 방식이 달라져야 한다. 기후위기는 인간의 안보를 전면적으로 위협하는 요소다. 평양에서 발생한 홍수는 임진강 수위를 위협하고, 북부 산림의 황폐화는 남한의 미세먼지 증가로 이어진다. 남북 관계를 기존의 민족주의적 감정이나 정치적 이벤트 중심이 아니라 기후위기라는 초국경적 과제를 해결하기 위한 생태적 파트너십으로 발전시켜야 한다. 이는 환경 협력을 포함해 재난안전망 공유, 기후기술 공동 개발, 생태자산 공동 관리 등 새로운 협력 메커니즘 구축을 의미한다. 나아가 기후위기 대응은 남북 모두가 국제사회에서의 위상을 새롭게 정립할 수 있는 기회이기도 하다.
재난재해 협력을 우선적으로
현 제재 체제에서도 협력 가능성이 높은 분야는 재난재해다. 북은 폭우, 산불, 홍수, 가뭄 등 기후 재난에 특히 취약하며, 이로 인한 피해는 남에도 직접적인 영향을 미친다. 기후변화 대응을 위한 재난 관리 체계를 공동 구축, 위성정보 공유, 조기경보 시스템 연계, 감염병 확산 공동 대응 같은 영역은 유엔 제재 면제 승인 가능성이 높고 국제사회의 공감대도 크다.
과학기술 기반 협력도 타진할 만하다. 김정은 국방위원장은 '과학기술 강국'을 자임하며 자력갱생형 경제개발 전략에서도 기후과학, 생물다양성, 산림생태 복원 등을 강조하고 있다. 인도적 기술 협력으로 간주 가능하며, 남의 기술 역량과 북의 수요가 맞닿는 지점이다. 한국 정부와 민간단체가 이를 활용해 인도주의적 프레임으로 협력을 설계하고, 국제기구와의 파트너십을 통해 제재를 우회할 수 있는 채널을 마련할 필요가 있다.
제재 ‘완화’에서 제재 ‘면제’로
국제사회의 대북 제재 자체에 대한 전략적 재검토도 필요하다. 북의 핵과 미사일 개발을 막기 위한 수단은 반드시 필요하지만, 북한의 민생과 인도주의 협력까지 제재 체계가 얽히면서 과도한 봉쇄라는 비판도 적지 않다. 이에 따라 제재 체제에 대한 전략적 재검토 필요성이 일부 국제기구와 전문가들 사이에서 제기되고 있다. 국제사회는 이란 핵협상(JCPOA) 사례처럼 일정한 비핵화 조치에 상응하는 제재 완화의 유연성을 보인 전례가 있다. 남북 협력 역시 조건부 제재 유예, 인도주의 협력에 대한 포괄적 면제 체계 등 보다 구조화된 제도적 장치를 고민해야 한다.
한국 정부가 국제사회 설득을 위한 다층적 외교 전략을 구사하는 것도 중요하다. 현 상황에서는 UN 안보리 상임이사국인 중국과 러시아와의 협조가 필수적이며, 미국의 독자 제재인 '세컨더리 보이콧'을 완화하거나 면제받을 수 있는 제도적 채널도 병행 구축해야 한다. 유엔 제재의 개별 면제를 신속히 추진할 수 있는 전담인력 확충, 과학적 근거에 기반한 '기후 협력 대상 사업 리스트' 구축을 통해 국제사회의 신뢰를 획득하는 전략 등이 거론된다.
기후 리더십 기반으로 협력 전략 새롭게 설계해야
기후위기 시대를 살아가는 남북에게는 과거의 대립과 긴장, 핵과 제재를 넘어서는 새로운 협력이 절실하다. 남북 협력은 한반도의 평화만이 아니라 대한민국의 안보, 생태계 보전, 그리고 기후 리더십과도 직결된 문제다. 특히 대북 제재가 남북 기후 협력에 큰 제약으로 작용하는 현실에서, 기후위기를 공동 대응의 계기로 삼는 접근은 제재의 틀을 넘어서는 전환점이 될 수 있다. 북의 기후외교 전략을 활용해 비정치적 대화 채널을 열고, 기술 협력과 탄소시장 연계 등의 접점을 찾아간다면, 한국은 국제사회에서 기후 리더이자 평화를 실현하는 국가로 자리매김할 수 있을 것이다.
기자수첩
UN 안전보장이사회(United Nations Security Council)
유엔안전보장이사회(UNSC)는 국제 평화와 안전 유지를 주요 임무로 하는 유엔의 핵심 기관으로, 5개 상임이사국(미국, 러시아, 중국, 영국, 프랑스)과 10개 비상임이사국으로 구성된다. 분쟁 해결, 제재 부과, 평화유지군 파견 등의 권한을 가지며, 특히 상임이사국은 거부권을 통해 안보리 결의의 채택을 막을 수 있다. 안보리는 국제사회의 강제력을 동반한 결정을 내릴 수 있는 유일한 UN 기관으로, 국제정치에서 중요한 외교 무대다.
세컨더리 보이콧(Secondary Boycott)
특정 국가나 단체를 제재하는 국가가, 그 국가나 단체와 거래하는 제3국 기업이나 개인에게도 제재를 가하는 것으로, 직접적인 제재 회피를 차단하기 위해 도입된다. 예를 들어, 미국이 이란을 제재하면서 이란과 거래하는 한국 기업에까지 제재를 가할 수 있는 방식이다. 이로 인해 국제법적 논란을 일으키며 주권 침해 또는 역외적(extraterritorial) 제재로 비판받기도 한다.
결국 대북제재가 문제네요. 완화가 아니라 해제가 되어야...