배재수의 마지막 숲 | ② 경쟁력 있는 산림경영 주체를 육성하자
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- 5월 2일
- 9분 분량
2025-05-01 배재수
우리가 쓰는 목재 중 84%를 외국에서 수입하고 있다. 산림녹화에 성공했다고 하지만, 임업은 어렵다. 왜 우리 목재가 그렇게 적게 쓰일까? 2030 NDC에는 국산 목재로 탄소 저장량 150만 톤을 목표로 세웠다. 어떻게 달성할 수 있을까? '지속가능한 산림에서 생산한 목재로' 임업을 살려야 한다. 이를 위해 220만 산주의 산림 소유와 경영을 분리하여 산림을 규모화하고, 전문 산림경영자들을 키워야 한다. 대규모 산림소유자, 산림조합과 산림사업법인, 지역 재재소와 원목생산자, 영림공사를 산림경영의 주체로 육성해서 2070 목재 자급률 50%을 달성하자고 제안한다.
배재수 박사는 서울대학교 산림자원학과에서 1997년 「일제의 조선 산림정책에 관한 연구」로 박사학위를 받았다. 지속성의 관점에서 우리나라 산림의 이용과 보전의 역사를 연구하고 있다. 2005년~2010년 기후변화협약 협상에 산림 부문 정부 대표로 참여했다. 2008년 이후 정부의 온실가스 감축목표 산정을 위한 작업반에 참가하여 산림 부문 온실가스 흡수량을 산정하고 감축 대안을 제시했다. 2010년~2012년 국제임업연구소(CIFOR)에 파견되어 REDD+ 연구를 수행하고, 2011년~2016년 인도네시아 롬복을 대상으로 REDD 사업 타당성 연구를 추진했다. 국립산림과학원 제24대 원장을 역임하고 현재는 서울대학교 농업생명과학원에서 책임연구원으로 있다. 주요 저서로 『한국의 산림녹화 성공 요인』(공저), 『조선후기 산림과 온돌: 온돌 확대에 따른 산림황폐화』(공저), 『일제강점기 산림정책과 산림자원의 변화: 빈약한 산림자원, 과도한 목재생산』(공저), 『광복 이후 산림자원의 변화와 산림정책: 녹화 성공과 새로운 도전』(공저)이 있다.
‘단정 말고 질문’하자
나는 지난 글에 2050년 우리 산림의 바람직한 모습을 국민의 의견을 반영하여 결정하자고 말했다. 국민에게 미치는 영향이 크고 첨예하게 대립하는 사안일수록 함께 논의하고 조정하는 숙의의 과정과 합의된 결정이 필요하기 때문이다. 최근 영남에서 발생한 대형산불로 촉발된 산불의 효과적 대응 체계, 산불피해지의 복원 방법, 소나무 숲의 관리, 숲 가꾸기와 임도로 대표되는 국가의 산림관리 방식을 둘러싼 논쟁 역시 서로가 원하는 산림의 바람직한 모습과 연결되어 있다. 서로의 생각을 차분하게 검토하는 시간이 필요하다. ‘단정 말고 질문’, 내가 이해관계가 첨예한 사안을 다룰 때 갖는 자세다. ‘이해(利害)’ 관계가 풀기 어려운 이유는 한쪽이 이로우면 다른 편에 해가 되기 때문이다. 유감을 줄이면서 문제를 풀려면 최소한 서로의 이야기가 무엇을 근거로 하는지, 오해하고 있지는 않은지, 서로 만나 묻고 듣는 과정이 필요하다. 시간이 걸리더라도 합의된 결정은 힘이 있다.
한 사람이 목재제품을 매년 0.5㎥씩 사용한다
또한 나는 생장량의 정점을 지난 나이대에 많은 산림이 모여 있는 우리 산림 구조로 인해 목재 수확을 늘려 줄어드는 산림의 온실가스 순흡수량을 늘리는 대안이 가능하다고 말했다. 가능하다는 것과 현실이 된다는 것은 다르다. 목표가 그냥 현실이 되지는 않는다. 노력과 변화가 있어야 한다. 목표를 달성하기 위해 누군가가 산림을 경영하고 목재를 생산해야 한다. 이 글은 산림경영과 목재 수확을 담당하는 주체 이야기다.
임업은 국민이 원하는 목재를 안정적으로 공급하는 산업이다. 대부분 철근과 콘크리트로 지어진 아파트에 살고 있는 우리는 알게 모르게 목재를 제법 사용한다. 집 안을 한번 살펴보자. 다양한 목제 가구, 섬유판과 파티클보드로 제작된 주방과 화장실의 수납장, 화장지, 책과 노트, 택배로 쌓여만 가는 골판지 등 나무로 만든 제품이 한가득이다. 최근 5년 평균 우리 국민이 소비하는 연간 목재소비량은 원목 기준으로 2786만 ㎥이다. 원목과 원목을 가공하여 만든 판재, 각재, 섬유판(MDF), 파티클보드(PB), 종이와 펄프, 목질팰릿, 장작 등 다양한 목재제품을 원목 기준으로 환산한 양이다. 한 해 우리가 사용한 목재소비량은 32평(108㎡) 규모의 목조주택 46만 동을 건축할 수 있는 양이다. 우리 국민 한 사람은 목재제품을 매년 0.5㎥씩 사용한다. 일본은 0.6㎥, 독일은 1.4㎥, 핀란드는 7㎥의 목재를 국민 한 사람이 사용한다. 사람은 적고 나무는 많은 핀란드는 바이오경제를 내세우며 나무의 섬유로 옷도 만들어 입는다. 나도 나무로 만든 핀란드 옷을 갖고 있는데, 여러 번 빨아도 줄지 않는다.
목재 수입 84%, 우리 임업의 경쟁력은 낮다
우리가 꽤 많은 목재를 사용하는 데, 실제 우리 산림에서 생산된 목재를 보기 어렵다. 최근 5년 평균 목재소비량의 16%를 국산 목재로 공급하고 나머지 84%는 수입했다. 국산 원목의 16.8%만이 건축과 토목 용도로 사용되었다. 나머지 목재는 잘게 부수어 섬유판의 원료로 사용하거나 땔감인 장작 등으로 썼다. 아직 우리 목재가 국민의 머릿속에 인식될 만큼 부가가치가 높은 상품으로 거래되지 않고 있다. 부족한 원목은 뉴질랜드, 제재목은 칠레, 합판과 칩은 베트남에서 가장 많이 수입한다. 다들 멀리 있는 나라다. 이상하다. 지난 50년간 우리나라 산림에 나무는 계속 쌓이고 있는데 목재 생산량과 자급률은 최근 들어 늘지 않고 있다. 현재와 같은 상태가 지속된다면 2050년이 되어도 나아지지 않을 것이라는 전망도 있다.
그 이유는 우리나라 임업의 경쟁력이 수입국에 비해 낮은 데 있다. 폐쇄 경제체제였던 조선시대라면 목재소비량이 곧 국내 목재 공급량과 같다. 국가 간 무역이 없기 때문이다. 그러나 지금은 완전히 다르다. 작은 제품 하나도 국가 간 공동구매가 가능하다. 우리가 필요로 하는 목재제품이 국내에 없거나 조금이라도 싼 제품이 있다면 지구 반대편에서라도 수입한다. 결국 2050년 목재 생산을 늘려 산림의 온실가스 순흡수량을 늘리는 목표의 달성 여부는 우리 임업과 목재산업의 경쟁력에 달려 있다.
국산 목재로 탄소 저장량 150만 톤 달성이 2030 NDC(국가온실가스감축목표)
최근 국내 임업과 목재산업에 긍정적 상황이 조성되고 있다. 공급 측면에서 산림의 지속성을 유지하면서 목재소비량의 반 정도는 자급할 정도의 나무가 산에 있다. 수요 측면에서 산림청은 2037년에 목재 자급률을 30%까지 늘리는 계획을 수립했고 국토교통부는 기후변화에 대응하기 위해 철근･콘크리트 건물을 조금씩 목조로 대체하는 대안을 마련하고 있다. 국회는 공공건축물에 일정 비율의 국산 목재 사용을 의무화하는 「탄소중립 실천을 위한 목조건축 활성화에 관한 법률안」을 발의하였다. 더군다나 기후변화협약은 국가 온실가스 감축 목표에 기여하는 목재의 범위를 국내에서 생산한 목재로 한정하였다. 우리 정부는 2030년 국가온실가스감축목표(NDC)에 국산 목재가 저장하는 탄소 저장량 150만 톤을 포함했다.
산림녹화는 성공했는데 임업은 없다
그러나 우리 임업의 현실은 무겁다. ‘산림녹화는 성공했는데 임업은 없다’라는 말이 우리 임업의 현실을 잘 나타낸다. 목재 수확을 바라보는 국민의 인식은 부정적이다. ‘나무를 베는 것은 죄’라는 인식이 여전히 남아 있다. 임업은 규모의 경제에 크게 영향을 받는데, 산주 1인이 소유하는 평균 산림면적은 1.9ha에 불과하다. 국산 목재는 수입 목재와 비교하여 비싸다. 우리나라의 벌채･운반비는 유사한 산악국가인 오스트리아보다 거의 두 배가 든다. 우리나라의 ha당 임도밀도가 오스트리아의 9%에 불과하여 나무를 수집하고 운반하는 비용이 많이 들기 때문이다. 고성능 임업 장비를 사용하는 숙련된 인력이 적다 보니 같은 장비를 이용하더라도 임업 선진국에 비해 목재 생산력이 3분의 1에도 미치지 못한다. 최신의 과학기술을 사용하여 산림을 지속가능하게 경영하는 전문 산림경영 주체 역시 턱없이 부족하다.
왜 우리 목재가 쓰이지 않을까
우리가 직면한 임업의 현실이다. 그럼에도 나는 국가 산림정책의 한 축으로 ‘임업 경쟁력’을 두어야 하며, 전문 산림경영 주체를 육성하는 것이 무엇보다 중요하다고 생각한다. 우리 산림이 성장한 만큼, 우리 산림에서 생산된 목재로 도청과 시청 건물도 짓고, 아시아에서 가장 높은 15층 높이의 목조 건축물도 세우는 바람이 있다. 목재는 숲이 우리에게 주는 많은 선물 중 하나이다. 더욱이 기후위기 시대 목조 건축물은 철근･콘크리트 건물과 비교하여 건축 시 온실가스 배출량이 적고 건물 내 탄소도 저장하는 친환경 소재다. 국산 목재를 사용하기에 2030 NDC 달성에도 도움이 된다. 그런데 왜 우리 목재가 사용되지 않을까?
내가 만난 많은 사람들에게 지역에서 생산된 목재로 상징성이 큰 건물을 지어보라 제안하면, 늘 듣는 세 가지 질문이 있다. “국산 목재는 비싸지 않나요?”, “국산 목재는 구하기 어렵지 않나요?”, “목재는 화재에 취약하지 않나요?“. 마지막 질문은 바로 답변이 가능하다. 목재는 불에 타는 가연성 재료이지만, 목재를 활용한 목조건축은 화재에 강하다. 화재가 발생하면 목재가 탄화되면서 내부로 공기와 열전달이 차단되기 때문에 2~3시간을 무너지지 않고 버틸 수 있다. 목재 건축자재에 대한 내화성능이 공식적으로 인정되어, 목조건축의 높이 등 규모 제한이 폐지되었고 목조 아파트와 같은 공동주택 건설도 가능해졌다. 그러나 다른 두 질문에 자신 있는 답변을 하려면, 노력과 시간이 필요하다. 평범한 제품을 애국심만으로 돈을 더 주고 소비하는 시대는 지났다. 좋은 제품을 더 값싸고 안정적으로 공급해야 한다. 최소한 비슷한 가격으로 공급해야 수요자는 NDC에 기여하는 국산 목재의 장점을 생각하고 구입할 것이다.
‘지속성을 유지한 산림’에서 목재를 생산하자
전문 산림경영 주체를 다루기 전에 먼저 목재 수확을 바라보는 국민 인식에 대한 내 생각을 말한다. 1970년대 도벌을 막기 위해 사용한 구호를 50년이 지난 오늘날 목재를 수확하는 데 적용하는 것은 시대착오적이다. 우리 산림의 66%는 사유림이다. 임업은 최소 30년을 키워 목재를 생산하고, 수확한 땅에 다시 나무를 심어 가꾸는 경제행위다. 바라는 대로 지속가능한 산림경영이 이루어지면 국민이 원하는 공익기능과 목재를 지속적으로 공급할 수 있다. 수천 ㎞ 밖에서 온실가스를 배출하며 수입하는 목재의 양도 줄일 수 있고 NDC에도 기여할 수 있다. 나는 임업에 대한 국민의 시각이 ‘목재 수확’이 아니라 ‘지속성’으로 변화되기를 바란다. 삶을 살아가는 데 목재가 필요한데, 내가 사용하는 목재가 ‘지속성을 유지한 산림에서 생산된 것’이냐가 중요하다는 뜻이다. 당연하지만 불법적으로 생산된 목재, 산림지를 다른 용도로 전용하면서 발생한 목재를 미이용 산림바이오매스로 판매하여 재생에너지 인증서(REC)의 혜택을 받는 행위 등은 철저하게 막아야 한다.
220만 모든 산주가 산림경영의 주체가 될 수는 없다
이 글의 주제인 전문 산림경영 주체의 육성이다. 우리나라 산주는 220만 명이 넘고 1인당 소유 산림면적은 1.9ha에 불과하다. 1ha에 낙엽송 3000그루를 심고 50년을 키워 250㎥의 원목을 제재소에 팔면 4천만 원가량을 받는다. 산주가 산에 서 있는 나무만 팔면 1ha에 3~5백만 원을 받는다. 2ha의 산림을 갖고 있다고 해도 임업을 생업으로 삼는 것은 불가능하다. 현재도 부모가 자식들에게 임야를 나누어 증여･상속함으로써 산주의 수는 많아지고 소유구조는 더욱 영세해지고 있다. 더군다나 산을 관리하지 않는 부재산주가 전체 산주의 반이 넘는다. 모든 산주가 산림경영의 주체가 될 수 없는 까닭이다.
‘영림공사’ 설립 시도 좌절, 이후 산림조합의 대리경영
과거 영세한 사유림 소유구조를 개선하고 공적 산림경영 조직을 만들기 위한 시도가 있었다. 박정희 정부는 1972년 12월 산림개발법을 제정하고 영림공사라는 공공기관을 만들어 이 문제를 해결하려 했다. 영림공사는 산주에게 위탁받은 산림을 특수개발지역으로 묶어 경영하고 미래 수익이 발생하면 산주에게 수익을 나누어주는 방식이었다. 그러나 정부의 영림공사 출자금이 예상보다 적었고, 산림녹화 방법을 전문 산림경영 주체가 아닌 국민식수로 추진하겠다는 정책 선회로 영림공사의 설립 계획은 1973년 3월에 폐지되었다. 이후 산주 스스로 조직한 협업경영체는 산림조합에 흡수되어 법인격이 상실되었다. 대리경영은 개별 산주가 산림조합에게 조림, 숲 가꾸기 등 산림사업을 위탁하는 수준으로, 산림을 모아 수익이 발생하는 경영 단계로 나아가지 못하고 있다.
일본, ‘수확과 조림을 한 번에’, 첨단 임업 장비 활용
이런 측면에서 일본의 산림경영 목표와 전문 산림경영 주체를 육성하는 정책은 참고할 만하다. 일본은 2021년 산림계획제도의 최상위 계획인 삼림･임업기본계획을 수립하고 ‘새로운 임업’을 제시했다. 그 핵심은 정부의 보조금 없이 수입 목재와 경쟁할 수 있는 임업의 경쟁력을 확보하는 것이다. 이를 위해 1ha에 조림하는 묘목의 수를 3000그루에서 2000그루로 줄이고 수확과 조림을 한 번에 실시하여 생산 비용을 낮출 계획이다. 조림수종은 생장력이 우수한 엘리트 트리를 사용하고 라이다를 활용한 산림조사, 드론을 이용한 묘목 운반, 고성능 임업기계를 활용한 목재 생산력 증진 등 최신의 과학기술과 임업 장비를 활용하여 임업의 경쟁력을 높이는 방안을 제시했다. 임업 노동자는 점차 고령화되고 청년은 힘든 산림 현장에서 일하기를 꺼린다. 결국 첨단 과학기술과 임업 장비를 활용한 새로운 산림경영은 정해진 길이다.
일본, ‘새로운 임업’의 주체들은 누구?
그렇다면 누가 ‘새로운 임업’의 주체인가? 일본 임야청이 생각하는 첫 번째 유형의 산림경영 주체는 산림을 소유하지는 않았으나 임업기술과 노동력을 보유한 산림조합과 산림사업법인이다. 구체적으로 보면, 산림경영 주체가 매년 75~86ha의 산림을 산주에게 위탁받아 50년간 4300ha의 인공림을 집약화하고, 매년 8805㎥의 원목을 생산하여 2573만~3051만 엔의 흑자를 내는 모델이다. 두 번째 유형은 대규모 산림소유자가 산림을 위탁받아 경영하고 흑자를 내는 모델이다. 두 유형을 임업전담형으로 부른다. 마지막 세 번째 유형은 산림과 목재 가공을 함께 수행하는 임산복합형(법인)이다. 앞서 낙엽송의 사례에서 보았듯이 동일한 주체가 산림을 직접 경영하고 수확된 목재를 가공 원료로 이용하면 공급 사슬의 부가가치를 모두 가질 수 있다. 시간은 걸릴지라도 수입 목재와 보조금 없이 경쟁한다는 뚜렷한 목표를 정하고 가능성이 높은 전문 산림경영 주체를 발굴하여 정부가 지원하는 정책을 채택하고 있다. 더욱이 일본은 이 정책의 진행 과정과 성과를 매년 국회에 보고한다. 국회에 보고한다는 것은 결국 국민과 공유한다는 뜻이다.
산림 규모화의 핵심은, 소유와 경영의 분리
영세한 사유림 소유구조를 해결하고 산림경영 주체를 육성하기 위한 우리의 시도와 같은 문제를 풀기 위한 일본의 노력을 살펴보았다. 정해진 방향은 산림을 규모화하여 전문 산림경영 주체가 운영하는 방안이다. 우리도 지속가능한 산림경영을 이행할 만큼 산림을 규모화해야 한다. 규모화의 핵심은 산림의 소유와 경영을 분리하는 것이다. 단지 산림을 소유만 하고 방치하는 산림, 산림경영이 어려운 소규모 산림의 경영권을 위탁받아 전문 산림경영 주체가 경영하는 방안이다. 최소 50ha에서 시작하여 점차 규모화할 필요가 있다.
산림경영 주체, 대규모 산림소유자부터 영림공사까지
다음은 산림경영 주체를 발굴하는 것이다. 우선 대규모 산림소유자가 잠재적 산림경영 주체가 될 수 있다. 자영 독림가의 최저 산림면적 기준인 5ha 이상 산주는 17만 명으로, 251만 ha의 산림을 소유하고 있다. 50ha 이상 산림을 소유한 산주는 5083명으로, 약 70만 ha의 산림을 소유한다. 이 중에서 독림가로 등록한 개인과 법인은 1348개다. 임업기술과 노동력을 갖춘 지역 산림조합과 산림사업법인도 잠재적 산림경영 주체가 될 수 있다. 산림을 직접 소유하지 않았기에 지역 산주의 산림을 위탁받아 경영하는 방식이다. 특히 지역 산림조합은 조합원의 산림을 위탁받아 규모화하고 장기적으로 산림경영을 수행하는 역할을 찾아야 한다. 지역의 제재소와 원목생산업자 역시 잠재적 산림경영 주체이다. 지역의 목재를 가장 필요로 하는 이들이 산림을 소유하고 임업과 목재 가공산업의 공급 사슬을 묶어 경영한다면 수입 목재와 경쟁할 가능성은 커진다. 마지막은 영림공사와 같은 공공기관이 그 역할을 맡는 것이다. 산림경영의 공적 관리를 뜻한다.
2070년 지속가능한 산림경영으로 생산된 목재 자급률 50% 달성을 제안한다
이들 가운데 전문 산림경영 주체를 선정하고 육성해야 한다. 정말 하고 싶고 할 수 있는 경영 주체를 선정하여 전문 산림경영 주체로 성장시키는 정책적 지원이 필요하다. 지금 당장 할 수 있는 것은 정부가 명확한 방향성과 목표를 갖는 전문 산림경영 주체의 육성 방안을 수립하는 것이다. 그 방안에는 장기 목표와 지금 당장 이행할 구체적인 수단이 담겨야 한다. 나는 2070년 지속가능한 산림경영을 이행하여 생산된 목재로 자급률 50%를 달성하는 장기 목표를 제안한다. 이 목표를 현실화하는 주인공이 전문 산림경영 주체이며, 이들이 미래를 생각하며 끊임없는 혁신으로 성과를 만들어 낼 것이다.
산림경영 주체가 맘껏 뛰놀 수 있는 안전한 운동장을 만들어야 한다
정부는 산림경영 주체가 마음껏 뛰놀 수 있는 안전한 운동장을 만드는 역할에 집중해야 한다. 단기적으로는 경제림육성단지를 중심으로 산림을 규모화하는 혁신적인 지원 정책을 찾아야 한다. 전문 산림경영 주체가 생산 비용을 낮추는 임업기술과 첨단 과학기술을 적용할 수 있도록 능력배양 프로그램도 준비해야 한다. 특히, 정밀한 산림자원 정보를 구축하고 큰 비용이 들어가는 임도 설치와 고성능 임업기계의 임대와 같은 기반시설 지원은 정부의 효과적인 정책이 될 수 있다. 산주의 자발적 산림경영이 잘 이루어지는 핀란드는 산주 63만 명이 가입한 산림경영협회가 1000명의 임업 전문가를 고용하여 조합원의 벌채･조림･경영 계획 자문, 세무･상속 지원, 산림경영 주체의 이양 등 실무 서비스를 제공한다. 결국 산주들이 원하는 것은 산림을 경영하여 지속적으로 수익을 내는 방안과 경영 활동에 대한 세제 지원이다. 핀란드는 산주 스스로 문제를 해결하고 있다면 우리는 산주들이 참여할 수 있도록 초기에 공적 지원을 하는 방안이다.
산림의 지속성과 목재 수확을 책임지는 전문 산림경영 주체
50년 전 민둥산을 이렇게 풍요로운 산림으로 바꿀 수 있다고 믿은 사람이 얼마나 되었을까? 하지만 그만한 가치가 있는 일이었기에 모두가 마음을 내고 힘을 보태어 지금과 같은 산림을 만들었다. 현재도 ‘국가의 보조금을 받지 않고 수입 목재와 경쟁할 수 있는 우리 임업이 가능하겠어?’라고 생각하는 사람이 적지 않을 것이다. 국토의 63%를 점유하는 산림에 나무가 계속 축적되어 가는데, 우리 국민이 소비하는 목재의 대부분을 계속 수입하는 모습은 국민경제와 기후변화 대응 차원에서도 바람직하지 않다. 50년 뒤, 우리 산림을 더욱 풍요롭게 가꾸고 우리 목재로 시청도, 학교도, 어린이집도, 내 집도 지으면 좋겠다. 국산 목재 사용을 주저하는 수요자에게 ‘앞으로 전문 산림경영 주체가 산림의 지속성을 유지하면서 국산 목재를 더 저렴하고 안정적으로 공급할 수 있으니, 걱정하지 마십시오’라고 답할 수 있기를 기대한다.
산림녹화에는 성공했으나 임업은 자리를 못잡고 있는 현실입니다. 포기하지 말고 방법을 찾아야겠지요