문태훈의 국가와 돈 | ⑤ 한국의 기후위기 정책과 재정 지출

2025-06-13 문태훈

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한국의 기후위기 대응정책은 2018년 대비 2030년까지 40% 온실가스 감축 목표를 세웠으나 재생에너지 비중이 낮고(6.9%), 2050 탄소중립 정책도 기술·재정·민간협력 부족으로 진전이 늦고, 연평균 기후예산은 GDP 대비 0.7%로 선진국 권고 기준에 못 미치며, 정책은 정권 교체마다 단절되는 구조적 한계를 안고 있다. 재정투자를 늘려 녹색예산 확대, 재생에너지 확대, 정책의 중장기 연속성을 확보해야 한다. 더불어 작게 살고, 가까이 살고, 적게 쓰는 도시, '15분 도시'를 활성화하자.

문태훈 교수는 연세대학교에서 학사와 석사를 마치고, 뉴욕주립대학교 올버니 캠퍼스에서 1992년 행정 및 정책학 박사학위를 받았다. 서울시정연구원에서 1994년 1년 책임연구원으로 재직했고, 1995년 중앙대학교 도시계획·부동산학과 교수로 부임해 2023년까지 재직했다. 정년 퇴직 후 중앙대학교 명예교수로 대통령 국가지속가능발전위원회 위원, UN SDSN 한국위원회 공동대표, 생태전환지원재단 이사, 환경정의 공동대표, 산과자연의 친구에서 이사로 활동하고 있다. 한국지역개발학회장(2016), 한국환경정책학회장(2020), 한국시스템다이내믹스 학회장(2003), 서울시 지속가능발전위원회 공동위원장(2015), 환경부 지속가능발전위원회 위원장(2018) 등을 역임했다. 저서로는 『한국의 지방자치』(2022, 공저), 『시스템 사고로 본 지속가능한 도시』(2007), 『환경정책론』(1997)이 있으며, 「도시별 지속가능성 비교연구」, 「지방정부의 환경행정 역량 평가모델」, 「기후정책과 부문별 영향 분석」 등의 논문을 발표했다. 정량적 분석과 시스템 사고를 바탕으로 한 환경정책 이론은 지역 정책 수립과 학술적 토대에 모두 기여하고 있다.

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기후위기 대응정책은 환경정책과 닮았다

한국의 기후위기 대응정책은 환경정책과 여러 면에서 많은 점이 닮아 있다. 1960년대 한국의 환경정책이 태동하던 시기부터 2020년대 현재까지 환경정책의 변화에 영향을 미치는 요인들과 영향력을 크기 순서대로 짚어보면 국제적 요구, 대통령의 관심, 기업의 영향력, 환경부 관료, 환경 사건 사고, 언론과 여론의 동향 순으로 영향받는 경향을 보여 왔다(문태훈 2024. 한국환경정책의 변화와 과제, 1960s~2020s).

국제적 요구의 표면적 수용은 정책의 내실과 이행력을 약하게 한다

무엇보다도 한국의 환경정책은 국제적 요구와 변화에 민감하게 반응하는 경향을 보인다. 국제무역에 크게 의존하는 한국이 변화하는 국제 흐름을 빨리 수용하는 것이 잘못된 일은 아니다. 그러나 국가 주권의 약화, 국제적 변화 흐름의 근저에 놓인 가치와 구조적 변화를 우리에 맞게 소화하지 못한 상태에서 국제적 요구의 표면적 수용은 정책의 내실과 이행력을 약하게 하는 원인이 되기도 하였다.

대통령의 관심에 따라 영향이 크고, 정권 교체로 정책이 단절되기도 한다

다음이 대통령의 관심이다. 대통령의 환경문제와 지속가능발전에 대한 관심 정도에 따라 환경정책은 특히 큰 영향을 받아왔다. 김대중 대통령의 관심으로 대통령 소속 지속가능발전위원회가 설립된 것, 반대로 이명박 대통령의 녹색성장 정책으로 지속가능발전 정책이 심각히 훼손되고 후퇴하게 된 사례들을 보면 대통령의 관심과 정책 수용력의 정도가 정책변화와 성공에 결정적인 영향을 미친다는 것을 알 수 있다. 대통령의 정치 이념과 비전은 정책의 좌우 균형을 취하면서 더 나은 상태로 발전할 수 있는 좋은 기회가 된다. 그러나 정권 교체로 전임 정부의 정책이 개선되는 것이 아니라 단절되고 연속성을 가지지 못하게 되면 문제는 악화되고 정책 개선은 더 요원해질 따름이다. 한국의 기후위기 정책도 그렇다.

2030년까지 국가 온실가스 감축 목표는 2018년의 총배출량 대비 40% 감축

 UN은 기후변화에관한정부간협의체(IPCC)의 과학적 평가보고서를 기반으로 파리 기후변화협약 같은 유엔기후변화협약(UNFCCC)을 체결하고 각국 정부가 협약 이행에 필요한 정책과 조치를 마련하도록 권고한다. IPCC는 2100년까지 지구 평균온도 상승폭을 산업혁명 이전 대비 1.5℃ 이내로 제한하기 위해서는 전 지구적으로 2030년까지 이산화탄소 배출량을 2010년 대비 최소 45% 이상 감축하고, 2050년경에는 탄소중립(Netzero)을 달성해야 할 경로를 제시했다.

그러나 파리협약에서는 교토협약 때와는 달리 강제적 감축 목표를 정하지 않고 모든 당사국들이 자발적으로 결정한 온실가스 감축 목표를 제출하도록 하였다. 그리고 모든 국가들은 지구 평균기온 상승을 2℃ 이하로 유지하고, 나아가 1.5℃ 목표를 달성하기 위한 장기 저탄소 발전 전략(LEDS)과 자발적인 국가온실가스감축(Nationally Determined Contribution, NDC) 목표를 2020년까지 제출하기로 합의하였다. 유럽연합(EU)을 중심으로 유럽 국가들은 빠르고 적극적으로 대응하였다.

한국도 문재인 대통령이 2020년 10월 28일 국회 연설에서 2050 탄소중립 계획을 천명하면서 빠르게 대응하였다. 정부는 같은 해 2020년 12월 7일 ‘2050 탄소중립 추진전략’을 확정하여 발표했고, 국무회의에서 '2050 장기저탄소발전전략’을 발표하고 2030 국가온실가스감축목표(NDC)로 2018년 총 배출량 대비 26.3%을 감축하는 정부안이 확정된다. 2021년 12월에는 2030년까지 국가 온실가스 감축 목표를 강화하여 2018년 온실가스 총배출량 대비 40% 감축으로 상향 조정되었다.

온실가스 감축, 기후변화 적응, 혁신 생태계 조성이 정책의 큰 방향

한국의 기후위기 대응을 위한 전략과 정책 방향은 크게 온실가스 감축, 기후변화 적응, 혁신 생태계 조성으로 추진되고 있다. 온실가스 감축은 주로 재생에너지와 수소, 바이오매스, 소형모듈원자로(SMR) 등을 포함한 신에너지 기술의 개발에, 기후변화 적응은 기후 취약성 평가에 기반한 대응 방안 마련, 극한 기후와 재해 대비 농업 생산기반 안전관리 기술, 감시 예측 시스템과 기술의 고도화, 기후 재난 대응 기술의 개발, 기후위기 통합플랫폼 구축, 취약계층 지원 강화 등에 집중되고 있다. 혁신 생태계 조성은 인력 양성, 국민 공감대 형성, 미래 에너지 기술 개발을 위한 기반시설, 배터리 등 에너지 저장 장치의 개발 등에 모아지고 있다.

온실가스 배출량은 줄지만, 2030 중간 목표 달성은 어려워

기후 대응정책에 대한 정부의 자체 평가는 양면적이다(관계부처합동. 2023.4. 탄소중립 녹색성장 국가전략 및 제1차 국가 기본계획). 성과로는 2050 탄소중립 목표를 설정한 것과 2030 국가 온실가스 감축 목표를 상향 조정하고 탄소중립기본법을 제정하여 이행 기반을 마련한 것 등을 들고 있다. 온실가스 배출량은 2018년까지 지속적으로 상승하다가 2019년 699 MtCO2e, 2020년 659.3 MtCO2e으로 감소하였으나 2021년 다시 679.6 MtCO2e로 증가하였다. 이후 연도부터는 2022년 654.5, 2023년 624.2 MtCO2e로 뚜렷한 감소세를 보이고 있다. 그러나 현 추세만으로는 2050 탄소중립 달성은 쉽지 않으며 2030년 중간목표 달성도 어려운 상황이다.

교토의정서와 파리협정 등 국제협상과 녹색성장 시장 개척과정에서 주도자보다 추종자에 불과했다는 점, 온실가스 다배출 산업구조와 낮은 재생에너지 비율 등을 극복하기 위한 혁신적 신기술, 신산업 육성 전략이 약했다는 점, 국민들의 참여와 소통이 미흡하였다는 점 등이 원인으로 지목되고 있다.

기후대응 정책 개선 방향으로는 부문별로 구체적이고 효율적인 정책수단 설계, 중앙정부 주도로부터 민간, 지자체, 사회 전체의 협력과 동참을 유도하는 거버넌스 체계 마련, 기술과 산업 혁신, 이행관리 시스템의 보강과 범부처 통합 지원체계 구축 등이 제안되고 있다. 부분별 감축정책은 에너지 전환, 산업, 건물, 수송, 농축수산, 폐기물, 수소, 흡수원 부문, 탄소포집과 이용 부문, 국제감축 부문 등에 전방위에 걸쳐 수립되어 이행되고 있다.

온실가스 감축에 연평균 18조 원, 적극적 재정투자로 보기는 어려워

온실가스 감축 정책을 이행하기 위한 재정투자는 5년간(2023~2027) 총 89조 9천억 원 규모의 투자를 계획하여 추진하고 있다. 5년간 부문별 감축 대책에 54.6조 원, 기후변화 적응대책에 19.4조 원, 녹색산업 성장에 6.5조 원 등이다. 2023년~2027년간 연평균 약 18조 원, 증가율은 약 11.5%로 과거 5년간 정부 전체 재정 규모 증가율(연평균 8.0%) 수준을 상회한다.

계획에 따르면 2023년 13조 3천억 원, 2024년~2027년 76조 6천억 원 총 89조 9천 억의 재정투자가 책정되었다. 연평균 18조원이라는 재정투자 규모는 2024년 중앙부처별 예산 규모와 비교하면 과학기술정보통신부(18.6조), 농림축산식품부(18.3조)의 일년 예산 규모와 비슷하다. 중앙의 19개 부처 중 예산액 상위 8, 9위 규모의 부처 예산을 매년 투자하는 규모의 재정투자이다. 적은 액수도 아니지만 적극적 재정투자라고 보기는 힘들다.

온실가스감축인지 예산제도로 재정적 역할을 강화해야

정부는 이 정도 규모의 재정투자를 통해 기후/환경 부문에 정부 정책의 영향을 확대하고 민간의 기후변화 대응도 촉진할 수 있는 녹색예산으로서의 영향을 기대할 수 있다고 한다. 녹색예산은 국가 예산에 특정 정책 목표를 강조하려는 예산제도로 볼 수 있고 환경과 기후변화 대응을 그 주된 목표로 하고 있다. 녹색예산은 탄소중립기본법(24조)을 근거로 제도화한 온실가스감축인지 예산제도로 2050 탄소중립 추진 전략에서 도입이 처음으로 명문화되었다.

온실가스감축인지 예산제도는 탄소중립기본법 제24조에 따라 예산과 기금이 기후변화에 미치는 영향을 분석하고 이를 국가와 지방자치단체의 재정 운용에 반영하기 위해 실시하는 제도이다. 탄소중립을 달성하기 위한 제도적 기반의 하나로 재정의 역할을 강화하려는 것이었다. 온실가스 감축 효과가 높은 사업의 투자를 확대하고, 사업 추진 방식 전환 등을 통해 감축 효과를 높임으로써 정부의 국가재정 운용이 온실가스 감축에 효과적으로 기여하도록 하려는 것이었다.

온실가스감축인지 예산과 결산제도는 정부의 전체 예산을 대상으로 온실가스 감축에 영향을 미치는 사업을 식별하고 해당 예산의 규모를 산정하여 결과를 공개함으로써 이를 다시 예산 편성에 반영하고자 하는 녹색예산(Green Budgeting)과 녹색 재정관리(Green PFM: Public Financial Management)에 해당한다. 재정정책의 중요한 발전으로 평가할 수 있다.

연평균 18조 원 중 기후재정에 얼마나 쓰는지 확인이 안 돼, 운용 개선 필요

그러나 연평균 18조원 정도 규모의 재정투자가 집행될 것이라 추측할 뿐 기후 재정에 실제로 얼마가 쓰이는지 집계가 안 된다는 비판과 문제가 제기되고 있다(허경선. 2023.12. “온실가스감축인지 예산제도의 발전방향”. 재정포럼. 한국조세재정연구원). 온실가스감축인지 예산제도를 도입함으로써 사업별 온실가스 감축 효과를 예산 편성에 반영하겠다는 본연의 목적 달성 여부를 2024년 예산안에서 구체적으로 확인할 수 없다는 것이다.

그 이유는 단위 사업의 온실가스 감축 기여도를 예산 배정과 우선순위 판단에 반영하는 기준과 방식이 불분명한 점, 탄소중립 정책과의 연계성이 불명확하다는 점, 감축사업만을 대상으로 하는 점, 감축량 산정 방식의 부적합성 등 주로 운용상의 문제들로 인한 것으로 분석되고 있다. 제도적 개선이 반드시 필요한 부분들이다. 이와 더불어 대통령의 적극적 관심이 필요하고, 기후위기 대응 관련 예산을 적극적으로 늘릴 필요가 있다.

재생에너지 생산 비중은 영국 46.6%, 독일 41.5%인데, 한국 6.9% 불과

유엔무역개발회의(UNCTAD) 등 국제기구는 2025년부터 선진국이 적어도 GDP의 약 1.4%를 기후 대응 예산에 투입해야 한다고 제안하고 있다. 앞에서 본 우리나라 기후위기 대응 재정투자 계획 규모는 연평균 18조 원으로 2024년 GDP 규모에 대비하면 0.7%에 불과하다. 재생에너지 생산 비중도 전체 발전량에서 6.9%에 불과하여 영국 46.4%(2023), 독일 41.5%(2021) 등에 비교하여 크게 낙후되고 있다.

한국의 기후위기 대응정책들이 재생에너지와 신에너지를 중심으로 하는 과학과 기술개발에 역점을 두는 정책 위주로 구성되어 있는데도 그렇다. 기후위기에 대한 국민들의 관심과 참여를 이끌어 내고, 과학기술 중심 기후 대응 정책의 실효성이 높아지도록 적극적 방안들이 마련되고 잘 이행되어야 할 것이다. 대통령의 적극적 관심이 필요하다.

1인당 온실가스 배출량은 인구 밀도가 높은 도시가 더 적다

이와 더불어 기후위기 완화와 적응을 위해서 국토이용과 도시 공간구조 관련 정책의 중요성을 추가적으로 강조하지 않을 수 없다. 도시는 환경오염과 기후위기의 주된 원인자로 취급되는 경우가 많다. 도시에서의 에너지 소비와 오염물질의 배출 그리고 온실가스의 배출량이 가장 많기 때문이다. 도시에서 배출되는 오염물질의 총 배출량과 온실가스의 총 배출량은 비도시지역보다 월등히 높다.

그러나 1인당 온실가스 배출량은 인구 밀집도가 높은 도시일수록 적다. 예를 들면 우리나라 전국 1인당 연간 온실가스 평균 배출량은 14.7 tCO2e/인 이지만 서울시 3.3, 대전시 2.8, 대구시 5.7, 부산시 7.0 tCO2e/인으로 대도시의 1인당 온실가스 배출량이 훨씬 낮다. 인구가 밀집해 있기 때문에 비도시 지역보다 인당 에너지 소비와 탄소배출량이 적은 것이다.

작은 집에 살고, 가까이 살고, 적게 쓰는 곳 … 도시

『녹색도시(Green Metropolis)』의 저자 데이비드 오웬은 도시는 사람들이 작게 살고(Live small), 가까이 살고(Live close), 대중교통 이용율이 높아 자동차를 적게 사용(Drive less)하는 곳이기 때문에 1인당 에너지 소비와 온실가스 배출량도 적어서 대도시가 오히려 환경친화적인 지속가능한 도시라 주장한다. 도시에서는 사람들이 아파트 등에서 매우 밀집해서 살기 때문에 가까이 살고, 땅값이 비싸기 때문에 작은 집에 살고, 걷거나 대중교통을 많이 이용하면서 자동차를 적게 사용하기 때문에 도시 전체로 보면 온실가스 총배출량은 많지만 1인당 배출량으로 보면 훨씬 적다는 것이다. 작게 살게 되니 소비도 적게 할 수밖에 없고, 아파트에 거주하면 난방도 벽을 통해 서로 공유할 정도이니 난방비도 덜 들어간다는 것이다. 사람들에게 소비를 줄이고 환경친화적 삶을 살도록 교육하고, 홍보하고, 환경운동 등을 통해 설득하는 것보다 밀집된 공간 구조에서 의식적으로 노력하지 않아도 자연스럽게 소비를 줄이고 대중교통을 이용하는 도시를 만드는 것이 훨씬 더 효과적이라는 주장이다.

15분 도시 … 반경 1㎞, 출퇴근에 소비되는 시간 15분

도시는 농촌보다 오염물질과 온실가스의 배출이 적은 더 환경친화적인 생활을 할 수 있는 ‘녹색도시’라 주장한다. 이런 관점은 『도시에서 살 권리—세계도시에서 15분 도시로』(2020)를 주장하는 카를로스 모레노의 생각과도 연결된다. 반경 1㎞내에서 15분 걸어서 일, 교육, 생활, 장보기, 쇼핑, 휴식 등을 모두 할 수 있는 도시, 직경 2㎞를 도시 영역으로 하는 도시는 대중교통보다 걷는 것이 더 편한 거리의 도시이다. 대도시들의 전체 면적은 직경 2㎞보다 훨씬 더 크지만 반경 1㎞를 기준으로 여러 개의 15분 도시를 조성할 수 있다.

출퇴근으로 소비하던 시간은 15분 도시에서 가족과 함께 하고, 편리하고, 여가를 즐길 수 있는 삶이 된다. 저녁 시간에 사용하지 않는 건물들을 다른 용도로 다양하게 사용하여 건물의 활용도를 높이고 개개인의 역량을 높이는 교육과 취미 활동에 사용할 수도 있다. 모레노의 주장은 프랑스 파리시의 이달고 시장이 선거공약으로 내걸었고, 시장으로 당선된 후에 15분 도시, 걷는 도시, 자전거 도시를 적극적으로 추진하였다.

작게 살고, 가까이 살고, 자동차를 덜 사용하는 도시, 작게 산다는 불편한 점도 있을 수 있다. 하지만 그런 불편함을 넘어서는 역동적인 도시 삶의 재미와 기회와 매력, 그리고 편리한 삶이 있는 곳으로 도시를 만드는 것이 기후변화 완화와 적응을 위한 중요한 정책이라는 점이 충분히 강조되고, 그렇게 이행될 필요가 더 커지고 있다.