기획 | 탄소감축정책, 중앙 중심에서 지방정부 중심으로 변해야
- planetdami
- 22시간 전
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2025-05-07 이담인 기자
2050 탄소중립 달성을 위해서는 단순한 선언을 넘어 실행력과 검증 가능한 제도 설계가 필수적이며, 특히 지역에서의 실질적 감축이 핵심이라는 점에서 지방정부의 주도적 역할이 요구된다. 한국의 배출권거래제(ETS)와 자발적 탄소시장(VCM)은 중소기업과 지역은 배제된 구조다. 지방정부가 감축 정책의 설계자이자 실행자로서 제도 참여 권한을 보장받고, 지역 맞춤형 탄소 감축 인프라와 시민 참여 기반을 확대하는 전환이 필요하다.
2050년 탄소중립은 선언만으로 성취되지 않는다. 실질적 전환은 선언 이후의 실행력, 그리고 실행을 담보할 수 있는 감시와 제도 설계의 정합성에 달려 있다. 특히 기업과 정부의 탄소 감축 이행을 투명하게 검증할 수 있는 체계의 부재는 기후정책 신뢰를 저해해 온 구조적 문제였다. 이러한 제도적 공백 속에서 지방자치단체가 감시의 말단이 아니라 실행의 최전선에서 정책의 감시자이자 설계자, 조정자로 기능해야 하는 이유가 분명해진다. 감축 실행의 현장은 언제나 지역이기 때문이다.
탄소중립을 위한 배출권거래제(ETS)와 자발적 탄소 시장(VCM)
한국은 2015년부터 ‘온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률’에 따라 국가 단위의 배출권거래제(ETS, Emission Trading System)를 운영해 왔다. ETS는 기업의 탄소중립 목표 달성을 유도하기 위한 주요 수단이며, 최근에는 자발적 탄소시장(VCM, Voluntary Carbon Market)도 병행되어 정부와 기업 모두 실질적 감축 유도와 시장 기반 검증 체계 확립을 위해 제도를 다각화하고 있다. 두 제도 모두 ‘규제’와 ‘자율’이라는 상이한 접근을 통해 온실가스 감축을 이끄는 것이 목적이다.
정부가 주도하는 배출권거래제(ETS)
배출권거래제(ETS)는 온실가스를 일정 기준 이상 배출하는 기업에 정부가 배출 허용량을 정해 주고, 기업이 그 한도 내에서 배출하거나 초과·잉여분을 시장에서 거래할 수 있도록 한 제도다. 철강, 시멘트, 석유화학, 발전 등 에너지 다소비 업종이 주요 대상이 된다. 기업은 주어진 허용량 안에서 온실가스를 배출하거나, 남거나 부족한 배출권을 사고팔며 대응한다. 정부의 규제를 바탕으로 하되, 시장의 거래 메커니즘을 활용해 효율적으로 탄소를 감축하도록 유도한다. 이러한 특성 덕분에 ETS는 국제적으로 대표적인 탄소 감축 수단으로 평가받는다.
민간이 주도하는 자발적 탄소 시장(VCM)
자발적 탄소시장(VCM)은 정부의 직접적인 규제를 받지 않는 민간 또는 개인 주도의 탄소 감축 시장을 의미한다. 민간 기업이나 개인이 자발적으로 탄소 감축 프로젝트에 참여하거나 감축 실적을 구매함으로써 탄소중립 목표를 달성하고자 노력한다. ESG 경영 확대와 기후 리스크 공시에 대한 사회적 요구가 높아짐에 따라 기업들은 재생에너지 전환, 에너지 효율 향상, 산림 복원, 생태계 복구 등의 활동을 통해 탄소 감축 실적을 쌓고 이를 카본 크레딧(carbon credit) 형태로 발행한다. 특히 갯벌, 잘피, 염생식물 등 해양 식생을 기반으로 한 ‘블루카본’ 프로젝트는 해양생태계를 보전하면서 동시에 탄소를 흡수할 수 있어 주목을 받고 있다.
실질적 탄소감축보다 회계 대응 수준에 머물고 있는 탄소배출권 제도
ETS와 VCM 모두 실제 운영에서는 기대 만큼의 성과를 내지 못하고 있다는 지적이 나온다. 기업들은 배출권 가격이 오르고, 정부가 배출권을 그냥 주는 대신 일부를 돈 주고 사게 하면서 비용 부담이 커졌다고 느끼고 있다. 이런 상황에서 많은 기업들은 적극적으로 탄소를 줄이기보다는, 법으로 정해진 최소한의 감축만 하며 대응하고 있다. 반면 일부 대기업은 남는 배출권을 팔아서 수익을 내거나, 이 제도를 활용해 ESG(환경·사회·지배구조) 경영 이미지를 높이는 등 전략적으로 ETS를 이용하기도 한다.
더 큰 문제는, ETS가 실제로 기업의 수익성이나 온실가스 감축 효과에 얼마나 도움이 되는지를 분석한 여러 연구에서 일관된 결론이 나오지 않고 있다는 점이다. 일부 기업은 생산량을 줄이거나 공장 설비를 축소하는 방식으로 탄소 배출을 줄였으나 이는 바람직한 감축 방식으로 보기 어렵다. 저탄소 기술이나 친환경 설비에 대한 투자는 여전히 활발하지 않아서 실질적인 감축의 질이 떨어질 수 있다는 우려도 나온다. 기업들이 해당 제도를 기술 혁신이나 장기 전략의 기회로 보기보다 단기적인 회계 처리 문제로 여기는 한 제도의 본래 취지가 달성되기는 어렵다.
유상 할당 확대와 가격 변동성이 불러온 기업 부담
시장에서 배출권 가격이 자주 오르내리고, 앞으로 얼마가 될지 예측하기 어렵다는 점도 기업 입장에서는 큰 부담이 된다. 예를 들어 ETS 초창기인 1차 계획기간(2015~2017년)에는 모든 배출권이 무료로 배분(무상 할당)됐지만, 2차 계획기간(2018~2020년)부터는 일부 배출권을 돈을 주고 사야 했고(유상 할당), 그 결과 톤당 가격이 약 3배나 올랐다. 이처럼 가격이 급격하게 바뀌면 기업들이 예산을 짜거나 투자 시기를 정하는 데 혼란을 겪게 되고, 결국 적극적인 탄소 감축보다 최소한의 의무 이행이라는 소극적 방식을 선택할 수밖에 없도록 만든다.
실제 탄소를 줄이는 기업에게 혜택을 주는 EU의 '벤치마킹 방식'
제도적인 문제는 한국만 겪는 일이 아니다. 유럽연합(EU)도 처음 배출권거래제를 도입했을 때 대부분의 기업에 배출권을 그냥 나눠 주는 무상 할당 방식으로 운영했다. 하지만 이 방식은 너무 많은 배출권이 풀리면서 탄소 가격이 급격히 떨어졌고, 그 결과 일부 발전 기업들은 별다른 노력 없이 횡재이윤을 얻는 일이 벌어졌다. 제도가 본래 의도와 다르게 작동한 것이다.
이런 부작용을 해결하기 위해 EU는 제3기(2013~2020년)부터 발전업계에는 전면 유상 할당을 시행하고, 산업계에는 배출 효율이 높은 기업에 더 많은 무상 할당을 해주는 ‘벤치마킹 방식’을 도입했다. 이를 통해 실제로 탄소를 효과적으로 줄이는 기업이 혜택을 받도록 하면서 탄소 감축에 대한 유인을 높였다.
시장 왜곡과 담합 우려 있는 한국 ETS, 공정하고 투명한 거래 구조 마련해야
한국의 경우는 산업계 반발을 우려해 제도 도입 초기부터 무상할당을 기본으로 선택했다. 그러나 우리나라는 ETS에 참여하는 기업 수가 적고 배출량이 특정 산업군에 몰려 있어, 담합 가능성이나 거래 편중 같은 문제가 나타나고 있다. 일부 기업이 시장에서 너무 큰 영향력을 가지게 된 것이다.
최근 전문가 사이에서는 효율적인 배출권 경매제 도입, 특히 ‘차별가격 경매 방식’이 효과적일 수 있다는 제안이 나오고 있다. 차별가격 경매 방식은 같은 배출권이라도 수요에 따라 기업마다 다른 가격을 제시해 낙찰받을 수 있게 하는 제도로, 거래의 공정성과 시장의 효율성을 모두 높일 수 있다는 평가가 나온다.
또한 한국처럼 전기요금이 정부에 의해 통제되는 나라에서는 발전회사만이 배출권 구매에 따른 비용을 부담하게 될 경우 그 부담이 결국 한국전력(한전)의 적자로 이어질 수 있다. 발전회사는 비용을 반영하고 싶어도 전기요금을 올릴 수 없기 때문이다. 이럴 경우 전력시장의 가격 구조가 왜곡되고 제도의 실효성도 떨어진다. 따라서 배출권을 유상으로 할당할 때에는 전력시장 구조도 함께 손봐야 한다는 지적이 나온다.
한국 시장 상황에 맞는 유상 할당 제도 확대 필요
한국은 제조업 비중이 매우 높은 산업 구조를 가지고 있다. 탄소배출 규제를 강하게 하면 기업이 해외로 공장을 옮겨버릴 가능성(탄소 누출)이 크다는 뜻이다. 철강, 석유화학, 시멘트처럼 에너지를 많이 쓰는 업종은 실제로 그 가능성이 크다. 이 때문에 정부는 기업의 경쟁력을 보호한다는 이유로 배출권을 무료로 나눠 주는 무상 할당 방식을 유지하고 있다.
하지만 이런 방식은 기업들이 기술을 개선하거나 저탄소 설비에 투자할 동기를 약하게 만든다. 따라서 장기적으로는 무상 할당 비중을 점차 줄이고, 유상 할당을 늘려야 한다는 주장이 나온다. 이때는 탄소 가격이 갑자기 요동치지 않도록 일정 기준가격을 설정하고, 시장 안정 장치를 함께 운영해야 한다.
EU는 ETS가 시장에서 잘 작동하도록 하기 위해 여러 장치를 도입했다. 경매 물량을 조절하거나, 여분의 배출권을 비축해 뒀다가 사용하는 방식, 배출권 가격이 너무 낮을 때 최소 가격을 보장하는 하한제 같은 제도를 운영하고 있다. 반면 한국은 탄소 가격이 일정 기준을 초과했을 때만 간헐적으로 개입하도록 설계돼 있어, 시장이 갑자기 출렁일 때 취약하다. 따라서 가격 상·하한제, 배출권 차입 제도, 상쇄 배출권 사용 범위 조정 등 다양한 제도를 종합적으로 설계할 필요가 있다.
예측 가능한 감축 수단으로서의 탄소세
최근 탄소세 도입 논의도 본격화되고 있다. 탄소세는 기업 입장에서 감축 비용을 예측하기 쉽게 만들고, 정부 입장에서는 걷은 세금을 다시 감축 기술 개발이나 일자리 전환 같은 사회적 투자로 돌릴 수 있다는 점에서 의미가 크다. 다만 저소득층이나 영세 중소기업에 더 큰 부담이 될 수 있기 때문에 역진성을 완화할 수 있는 보완책도 함께 마련되어야 한다.
기업이 자발적으로 감축에 참여하도록 만들려면 세금을 걷는 것만으로는 부족하다. 탄소세 일부를 환급해 주거나 녹색채권 발행을 지원하고, 저탄소 설비에 대한 세금 감면을 제공하는 등의 인센티브 설계가 함께 이루어져야 한다. 특히 감축 역량이 부족한 중소기업에는 기술 이전과 금융 지원이 동시에 제공돼야 한다. 그렇지 않으면 대기업만이 혜택을 보는 구조가 고착되며 시장의 형평성 문제가 계속될 수밖에 없다.
지방이 배제된 한국의 카본 크레딧 시장
한국의 카본크레딧 시장은 비용이 많이 드는 대형 프로젝트 중심으로 운영되고 있기 때문에 자금력이나 행정역량이 부족한 중소기업이나 지역 기반의 소규모 사업은 시장에 진입하기 어렵다. 그 결과 국내의 다양한 감축 기술이 제대로 육성되지 못하고, 기업들이 해외에서 발행된 카본 크레딧에 의존하게 되는 상황이 발생 중이다.
인증기관이 적용하는 기준과 절차가 불투명하다는 점도 문제다. 감축 실적에 대한 투명한 관리와 신뢰를 어렵게 만든다. 시장의 불균형은 결국 지역 간 격차로 이어진다. 일부 선도적인 지방자치단체는 배출권 거래를 활용해 지역 차원의 에너지 전환 프로젝트를 추진하고 있지만, 대다수 지자체는 기술 인력이나 데이터 기반이 부족해 이 시장에 참여조차 하지 못하고 있다. 이에 중앙정부는 2023년부터 ‘온실가스 감축인지 예산제도’를 시범 도입했다. 경기도, 서울시, 대전 대덕구, 경상남도 같은 일부 지방정부는 이 제도를 탄소중립 기본계획과 연계해 운영하며 실제 감축 사업에 예산이 제대로 반영되도록 노력하고 있다. 감축 관련 예산 항목을 어떻게 심사할 것인지에 대한 기준도 새롭게 만들었고, 공무원들을 대상으로 한 교육과 역량 강화 프로그램도 함께 추진되고 있다.
지방이 탄소 감축 제도의 실질적 소유자가 되어야
탄소 배출권 제도와 자발적 탄소시장 모두 지금까지 중앙정부 주도의 톱다운(top-down) 방식으로 설계되고 운영돼 왔다. 그러나 탄소 감축은 결국 지역에서 이뤄지기에 지역이 실천하지 않으면 어떤 정책도 의미가 없다. 앞으로의 지방정부는 감축정책의 실행 주체를 뛰어넘어 설계와 평가, 조정의 권한까지 갖는 전략적 행위자로 거듭나야 한다. 국가 계획에 따르는 ‘수행 기관’이 아니라 지역 여건에 맞는 탄소 감축 메커니즘을 만들고, 지역 단위 탄소시장에 적극 개입하는 주체가 돼야 한다는 의미다.
EU에서는 각국 정부뿐 아니라 지방정부도 배출권거래제 설계와 조정 과정에 참여하며 지역 내 온실가스 인벤토리를 자체 구축하고, 자체 감축목표를 설정해 감축사업을 진행하고 있다. 독일 바덴뷔르템베르크주는 배출권 경매 수익을 지역 에너지 전환 기금으로 활용하며, 수익을 시민참여형 재생에너지 확대, 에너지 빈곤층 지원, 저탄소 기술 보급 등에 재투자하고 있다. 지방정부가 배출권 제도의 실질적 ‘소유자’가 된 사례다.
자체 인벤토리 시스템 보유와 지역 차원의 탄소 감축 정책 수립 필요
중앙정부에 의존하는 한국 역시 지방정부의 역할을 강화할 필요가 있다. 배출권 무상 할당의 실효성이 떨어지고 있는 상황에서, 지자체가 자율적으로 유상 할당 경매에 참여하거나 지역 차원의 보완책과 인센티브 설계를 주도하는 방식으로 진화해야 한다. 이를 위해서는 지자체가 지역 산업구조와 에너지 수급 구조에 맞춘 배출 인벤토리 시스템(온실가스가 어디에서 얼마만큼 발생하고 있는지를 조사하여 배출원 목록별로 자료를 구축한 것)을 자체적으로 보유하고, 지역 차원의 감축정책을 수립할 수 있어야 한다. 또 민간기업, 시민사회와의 협력체계를 구축해 블루카본 복원 등 지역형 탄소 감축 프로젝트를 배출권거래와 연계하는 전략도 병행되어야 한다.
배출권거래제 법률 체계에 지방정부 역할과 권한 명시해야
지금처럼 중앙정부가 설계한 제도에 지자체가 사후 참여하는 구조로는 효과적인 지역 감축이 어렵다. 기후위기 시대에는 제도 설계에서부터 지역의 맥락과 참여를 필수적으로 반영해야 한다. 이를 위해서는 배출권거래제 법률 체계 안에 지자체의 역할과 권한을 명시적으로 규정할 필요가 있다. 국가 배출권 경매 수익의 일정 비율을 지역 기후기금으로 배분하는 제도 개선도 함께 논의돼야 한다. 독자적인 감축 로드맵과 지역 배출 인벤토리, 시민과의 소통 기반이 반드시 필요하다. 기후 정의와 지방재정, 정보공개 체계는 모두 지역 거버넌스를 떠받치는 핵심 요소다. 결국 중요한 것은 기술보다도, 이런 제도를 실제로 실행에 옮기겠다는 정치적 의지와 시민사회의 적극적인 참여다.
탄소 감축은 지역에서부터
중앙정부에서 지자체로의 정책 전환은 행정적 효율성의 문제가 아니라 기후 거버넌스의 민주화, 지역 역량 강화, 그리고 사회 전체의 탄소 감축 책임을 공유하는 방식으로의 전환이다. 중앙-지방이라는 수직 구조에서 벗어나 분권적이고 협력적인 탄소 감축 생태계를 구축하는 것이 지방정부의 역할이어야 한다.
기자수첩
탄소배출권(Emission Allowance) 정부가 기업에게 일정량의 온실가스 배출 허용량을 할당해주는 제도로, 대상이 되는 기업은 제도 참여와 할당량 이행이 법적으로 의무다. 정부는 감축 목표에 따라 전체 허용 배출 총량(cap)을 설정하고, 기업에 일정량의 배출권을 무상 또는 유상으로 할당하는 방식이다. 기업은 이 허용량(ton CO₂-eq 단위) 내에서 배출하거나, 남거나 부족한 만큼을 시장 내에서 사고팔 수 있으며, 감축 유인을 높이기 위해 배출권의 총량(cap)은 매년 줄어든다. 대표적인 제도로 배출권거래제(ETS)가 있다.
카본 크레딧(Carbon Credit) 자발적인 온실가스 감축 활동을 통해 생성된 감축 실적을 인증받아 발행하는 일종의 감축 단위(ton CO₂-eq). 1톤의 온실가스를 줄였다는 것을 증명하는 증서이며, 이를 타인에게 판매할 수 있다. 자발적 탄소시장(VCM, Voluntary Carbon Market), UN 인증제도(CDM, SDM 등), 국가 기반 인증제도(K-VCM, J-VER 등) 등이 대표적인 시장이다. 기업, NGO, 지자체, 개인 등이 감축 프로젝트를 실행하고, 제3자 인증기관을 통해 측정·보고·검증(MRV) 절차를 거쳐 크레딧을 발행하며 발행된 크레딧은 탄소중립 목표를 위해 사용하는 기업, 국가, 개인에게 판매 가능하다. 법적 의무가 없으며 ESG 경영, 탄소중립 선언, 국제 공급망 요구 등에 따라 사용되는 개념이다.
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